田向阳：个人退休账户是美国养老金体系的制度创新

　　田向阳 张磊 作者单位：证监会研究中心

　　个人退休账户(IndividualRetirement Accounts,简称IRAs)是一种个人自愿投资性退休账户。美国政府建立IRAs的初衷是为当时无法享受401(k)等企业雇主养老金计划的人员提供退休保障。经过几十年的发展，IRAs已成长为美国养老金体系的最大支柱，其诞生和发展顺应了美国劳动力市场变化和经济结构转型的大趋势，扩大了美国养老储蓄计划的覆盖面，降低了政府养老负担，有力地推动了美国资本市场发展，提高了劳动力市场的弹性，提升了美国经济的竞争力。IRAs作为美国养老金体系的制度创新，其独特的制度理念、设计框架和运作模式值得我们借鉴。

　　一、个人退休账户的基本情况

　　1974年，美国国会颁布了福特总统签署的《雇员退休收入保障法案》(ERISA)，该法案历史性地创造出IRAs并赋予其双重角色：一是鼓励没有被雇主养老金计划覆盖的雇员通过私人金融机构建立税收递延的退休储蓄账户；二是准许退休人员和变换工作的雇员把其以前积累的雇主养老金计划资产转存至IRAs，以便于继续积累退休储蓄资产。因此，IRAs既为雇员继续保存其雇主养老金计划资产提供了一种渠道，同时其自身也是一种可累积养老储蓄的工具。

　　(一)个人退休账户的主要类型

　　1.传统型

　　传统型IRAs由美国政府在1974年创立，是IRAs的最主要类型，依据雇员收入情况，决定存入此账户的缴费全部或部分在当前应税收入中予以扣除，缴费金额和投资收益可延期缴税。由于雇员退休时的税率等级较低，IRAs享有延迟纳税和低税率的双重优惠。传统型IRAs可由个人单独设立，也可由企业代为设立，但必须由个人委托符合条件的第三方金融机构管理账户。

　　2.企业发起型

　　小企业常常不愿意提供雇主养老金计划：一是企业盈利不确定或太低；二是发起、管理费用较高，监管规则较为复杂。为鼓励小企业为雇员提供退休养老金计划，1978年国会通过《税收法案》提出一种简化个人退休账户，适用于任何规模的企业，但更有利于小企业。1996年《小企业工作保护法案》创建的“储蓄激励匹配计划”是专门针对不足100个雇员的小企业而设立的个人退休账户。对于雇主发起的IRAs，雇主必须进行匹配缴费且缴费立即属于雇员所有，不附带任何条件和时间表。此举简化了监管程序，降低了退休账户的管理成本。

　　3.罗斯型

　　1997年《税赋缓解法案》创立了罗斯IRAs，以税后收入缴费，但投资收益在取现时免税。纳税人收入必须低于一定的限额才能建立罗斯IRAs，年度缴费限额与传统型IRAs账户一致。同时，罗斯IRAs对年龄超过50岁的参与者建立了“追缴机制”并且在年龄超过70.5岁之后还可继续缴费。其它类型IRAs持有人在满足一定的条件下，可将其账户的部分或全部资产转移至罗斯IRAs，转存额一般按照当前收入进行缴税。罗斯IRAs一经推出就获得巨大成功，在其实施的第一年(1998年)，年度缴费总额达到了86亿美元，当年传统型IRAs拥有者向罗斯IRAs账户转移了393亿美元资产。

　　表1：美国不同IRAs类型分布

　　(二)个人退休账户的主要内容

　　参与条件。美国税法规定，雇员参加IRAs必须满足两个条件，即雇员当年有应税收入且年龄不超过70.5岁。因此，IRAs的覆盖范围相当广泛，无论是否是自雇者，是否已经参加雇主养老计划，只要符合上述条件都可以参加。

　　发起设立。只有政府准许的银行、储蓄协会、经纪公司、共同基金和保险公司等金融机构才能提供IRAs服务。雇员可到金融机构自行设立，或通过雇主发起的简易退休计划、雇主雇员联合信托账户等方式设立。雇员设立IRAs时必须与金融机构签署受托人或保管人协议且经过美国国税局的核准。

　　缴费限额。当前，传统型和罗斯型每年缴纳上限均为5000美元，如果年龄在50岁(含)以上，每年可追加缴费1000美元。对于已婚家庭，即使只有一人有劳动收入，但只要其收入足够缴纳两人的IRAs费用，就可以按照每个人的缴费上限缴费。如果雇员及其配偶已经参加了雇主养老金计划，则其IRAs可免税缴费额就会受到一定的限制。美国政府制定了一套较为复杂的调整家庭总收入方法来确定IRAs参与者可免税的缴费额。

　　资产转存。雇员可以在同类IRAs账户之间转账，也可以把符合规定的雇主养老金计划资产转存到IRAs账户，还可以把传统型、雇主发起型IRAs资产转移到罗斯IRAs。资产转存受到转账时间、转账方式和税收要求等规则限定。

　　投资管理。账户所有人具有完全的投资自由度并承担投资风险。美国对私人养老金投资实施“审慎人原则”，没有具体的投资比例限制。IRAs所有人可委托金融机构投资于银行存款、共同基金、人寿年金以及股票、债券等产品。

　　领取规定。与大部分雇主养老金计划一样，传统型IRAs在缴费环节扣减税收，在提取环节征税，59.5岁之前提取须缴纳10%的罚款，但在用于补偿医疗费用、失去工作能力、高等教育费用和第一次购房等特殊情况时可免除罚款。IRAs的法定领取年龄从59.5岁开始，在59.5岁至70.5岁之间参加者可自由选择提取或继续享有税收递延的权利。传统型IRAs无法永久享有保留账户余额的权利，必须在年满70.5岁时的隔年4月1日开始领取，且有最低领取要求。

　　二、个人退休账户的发展情况

　　IRAs顺应了美国经济结构转型和劳动力市场变化的大潮流，一直保持较为旺盛的生命力，而政策支持则是背后的关键因素。

　　(一)IRAs已成为美国养老保障体系的中流砥柱

　　30多年的发展历程显示，IRAs成功提高了美国居民的储蓄水平。截至2009年底，大约4610万家庭拥有IRAs，占美国家庭总数的39.3%；共持有IRAs资产规模4.1万亿美元，占美国养老金资产总规模(15.6万亿美元)的26.5%，是养老金体系中成长最快和占比最大的部分。IRAs覆盖不同年龄、收入和教育背景的人群，拥有者遍布不同社会经济层面。

　　转存资产是IRAs累积资产的最主要来源。数据显示，2007年IRAs账户拥有者向该账户的转存金额超过3000亿美元，远远高于当年缴费额129亿美元。超过一半的传统型IRAs拥有者通过该账户持有从其雇主养老金计划转存过来的资产。至于转存的原因，超过70%是因为工作变动，27%是因为退休。

　　图1：美国家庭养老储蓄计划结构

　　图2：IRAs绝对规模和相对规模均快速增长

　　(二)IRAs参与率随居民年龄和收入增加而上升

　　研究发现，储蓄倾向与人口学特征有着密切关系。整体来看，IRAs账户拥有者持有大学学历和结婚的比例大幅高于没有IRAs的居民，收入更高，金融资产更多，年龄也较大。

　　图3：IRAs覆盖率随收入增加而上升

　　(三)IRAs的发展离不开政策支持

　　IRAs诞生于70年代美国经济陷入滞胀的背景之下，是通过减税刺激经济增长的重要手段。到了1982年，《经济复兴税法》提高IRAs年度缴费限额至2000美元或收入100%的较低者。此外还提出实行覆盖全体雇员的“普遍式”IRAs，即允许年龄低于70.5岁以下的所有纳税人，无论是否已经参加了其他退休养老计划，都可建立可扣税的IRAs。由于规则的简化和适用范围的扩大，传统型IRAs在1982年至1986年的年均缴费额达到344亿美元，参与者缴费十分活跃。1982年拥有IRAs的参与者中有高达60%的比例在1982年至1986年期间持续缴费，参与人数快速增长，IRAs进入爆发式增长期。

　　然而，美国政府随后废除了“普遍式”IRAs的规定，并收紧了参与的资格和条件，导致其发展速度大幅放缓。出于对“普遍式”IRAs会对储蓄产生不确定影响的担忧，及雇主养老金计划的广泛实施降低了居民对IRAs需求的考虑，1986年《税收改革法案》(TRA)废除了IRAs覆盖全体雇员的规定，重新建立以雇员是否参与雇主养老金计划作为评定其能否参加可扣税IRAs的基础条件。夫妻只要有一方参加了雇主养老金计划，该家庭就被认定为参加了雇主养老金计划，只有家庭总收入低于一定的限额才能继续保留可扣税IRAs，否则，夫妻任何一方都不能再参加可扣税的IRAs。1987年IRAs年度缴费额为141亿美元，较1986年378亿美元急剧下滑。许多仍然具备缴费资格的参加者在新规则出台后停止了缴费。在接下的几年里，IRAs的年度缴费额持续下滑，直到90年代中后期才逐步趋于稳定。

　　图4：美国IRAs年度缴费额变化

　　90年代后期以来，美国政府加大了刺激私人养老金计划发展的推动力度，IRAs进入稳定增长期。1997年《税赋减轻法案》放松了IRAs参与资格的限制条件，无论是否已参加雇主养老计划，只要满足一定的收入限制都可参加IRAs。法案还允许夫妻任何一方只要本人没未参与雇主养老计划，而不管另一方是否已参与雇主养老计划，都可参与可扣税的IRAs。2001年的《经济增长和税收减少协调法案》(EGTRRA)令IRAs的缴费限额得到20年来首次上调。为了鼓励老年雇员积累退休储蓄，该法案对50岁及上的雇员设立“追缴机制”。上述措施极大地增加IRAs参与者的缴费热情，2002年的缴费总额大幅上升至95亿美元，为1990年以来的最大值。

　　(四)IRAs跟随雇主DC型养老计划共同崛起

　　IRAs在美国养老体系中重要性的不断增强，与美国劳动力市场和雇主养老金计划发展的大趋势密不可分。上世纪80年代以来，“战后婴儿潮”一代步入工作高峰期，促进了各类养老储蓄计划(包括IRAs)资产的持续扩张。1974年，法律规定雇员在10年后才能拥有雇主对养老计划缴费的所有权，而到了2001年，该赋权期缩短至3年，这意味着当雇员变换工作时能积累更多的退休储蓄资产。上述变化借助美国劳动力市场较高的流动性，通过在变换工作时可将雇主缴费养老资产向IRAs转存的渠道，极大地提高了IRAs的参与率和资产规模。

　　过去30年来，从DB型向DC型转变是雇主养老金发展的大潮流，这一转变促进了IRAs的发展。1980年至1998年，仅被传统DB型计划覆盖的家庭比例从60%下降至14%，被DC型计划覆盖的家庭比例从18%上升到56%，同时参与两种计划的家庭比例从22%上升至30%。当雇员变换工作或退休时，可以方便地把DC型养老计划资产转存至IRAs。此外，DB型养老计划本身也发生了巨大变化，即传统DB型计划向现金余额DB型计划[1]的转变。2006年有高达26%的DB型计划属于现金余额型，当该类雇员变换工作时也可把资产转移至IRAs账户，类似于DC型计划。

　　三、个人退休账户与资本市场的发展形成良性互动

　　以IRAs和401(K)为代表的私人养老金是美国共同基金和资本市场最主要的资金来源，其资金性质的长期性、规模性和规范性推动了资本市场的稳定健康发展，提高了直接融资比重，改善了金融资产结构。同时，功能完善和制度健全的资本市场为养老金提供了适宜长期投资的环境，促进了养老金资产规模的持续增长，居民对资本市场的信心是对养老金体系信心的重要基础。

　　(一)IRAs不断加大对共同基金和证券产品的配置比例

　　上世纪80年代至2000年期间，IRAs的资产配置结构发生了巨大变化。在80年代早期，IRAs资金主要投资于银行存款。1981年底，IRAs的资产72%配置在银行存款，7%投资于共同基金，12%以经纪人账户的形式持有，剩余9%投资于年金产品。在2000年以前，IRAs配置于银行存款的比例稳定下降，从1981年的72%大幅降至2001年的10%；通过共同基金和证券经纪账户对证券资产的投资比例大幅上升，两者合计从1981年的19%上升至2001年的83%；对寿险公司年金产品的投资比例则较为稳定。

　　2000年至今，IRAs的资产配置结构相对较为稳定。截至2009年末，IRAs对共同基金、证券经纪账户、银行存款和年金的投资比例分别为46%、36%、10%和7%。在过去的10年中，美国股市经历了2001年的“互联网泡沫”和2008年的金融危机，除了股票市值波动对IRAs的资产结构有一定的影响外，计划参与者并没有大规模地改变资产配置结构。

　　图5：美国IRAs资产配置结构

　　(二)IRAs与资本市场互为依托

　　美国资本市场可供选择的投资工具较为丰富，法律法规体系和监管体系比较健全，这些都为养老金的长期投资提供了适宜的市场环境。越来越多的家庭认识到股票投资的潜在回报较高，风险承受能力不断增强，进而加大了对股票投资的比重。金融市场创新不断增加了产品的多样化并降低了投资成本，刺激了更多居民进入股票市场。同时，雇员在参与各类养老计划的时候，不可避免地会接触到共同基金和股票市场，这也促进了投资文化的传播和投资者教育的普及。从结果来看，美国民众对资本市场的信心与对IRAs的信心互相促动，形成了一种正向反馈，IRAs资产规模与美国标普500指数的相关性高达0.9。

　　图6：美国IRAs资产规模与股票指数高度相关

　　数据来源：美国投资协会

　　截至2009年底，在美国共同基金业11万亿美元的资产规模中，来自于IRAs和401(K)的投资就占了38%，其中，长期基金中有一半的资金来自于前述两者。同时，美国家庭养老资产占家庭总资产的比重从1980年的15%持续上升至2009年的36%，提高了居民资产金融化的程度。

　　四、美国个人退休账户对我国的启示

　　一是IRAs是美国多层次、多支柱养老体系的重要组成部分，实现了各种计划之间的有机结合。美国的退休养老保障体系基本上是由三个部分组成，即以社会保障税为基础的公共养老保障、以DB型计划和DC型计划为基础的企业养老保障和以IRAs为基础的个人储蓄保障。其中，企业养老金和个人退休账户互为补充、互相强化，后者的转存功能打通了两者的联系，使得IRAs成为美国整个私人养老金体系的蓄水池，拓展了养老保障体系的覆盖面，提升了居民的养老储蓄能力。

　　二是IRAs提升了个人在养老保障体系中的作用，实现了政府、企业和个人养老责任的有机结合。这种制度背后的基本理念是：包括养老在内的社会保障不是政府一家的事情，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。政府保障计划的基本职能是确保绝大多数老年人的基本生活需要，而要想获得更高的保障水平，必须依靠雇主和个人的进一步努力。因此，IRAs的发展使得美国的养老体系结构更为均衡。从长远来看，有利于降低政府财政负担，提高经济竞争力。

　　三是以EET税制(缴费和投资阶段免税、取现时缴税)为核心的政策支持是刺激IRAs快速发展的原始驱动力。从其发展历史来看，当美国政府放松参与条件，并提高可扣税的缴费限额时，IRAs的发展步伐就会加速。有效的税收制度安排和完善的监管立法是美国IRAs取得成功的制度保障。

　　为缓解人口快速老龄化带来的养老压力，发展个人退休账户对我国构建多层次、多支柱的养老保障体系具有重要意义。一是可以为没有被企业年金覆盖的个人提供税收优惠计划。二是可以解决企业年金的可携带性，使得养老金市场能够适应劳动力市场流动性的要求。个人退休账户的发展须有政府出面营造良好的外部环境，包括提供财税支持、监督相关金融机构的行为以及构建全国统一的个人退休账户登记平台。在鼓励企业年金发展的同时，可借鉴美国个人退休账户制度的成功经验，积极探索建立适合我国国情的以家庭或个人为单位的个人退休储蓄账户。

　　[1]

　　从法律上讲，该计划属于DB型计划，雇主缴费、投资，并承担风险；但从雇员角度看，类似DC型账户，每个雇员拥有一个“名义账户”，定期收到显示其账户余额的报告，且可在变换工作时携带。