贫困农村学生营养正在得到有效改善

　　——农村学校供餐与学生营养改善评估报告

　　中国发展研究基金会今日在京发布《农村学校供餐语学生营养改善评估报告》。调研评估报告显示：贫困农村学生营养正在得到有效改善。

　　中国发展研究基金会曾于2010年组织课题组在青海、云南、广西、宁夏等西部省区开展学校供餐与学生营养状况调查，并发布《2010农村学校供餐与学生营养评估报告》，引起社会各界的广泛关注。2011年下半年，基金会再次组织课题组，对上述四省区学校供餐与学生营养问题，针对第一次评估以来的最新政策进展进行效果评估，并就供餐方式、资金利用效率等进行比较和总结。

　　此次评估发现，以学校供餐保障学生营养已成为当前各级政府的共识，学校供餐的基本条件正在不断完善。通过学校供餐，学生营养摄入和体质体能改善显著，寄宿生生活费补助等公共支出的使用效率明显提高。但是，由于学校供餐涉及的点多面广，要进一步健全机制、规范管理、提高绩效，还需要继续探索合理的供餐管理制度和严格的资金管理制度，将集中、统一的政府责任与适度分散、因地制宜的运行操作结合起来。

　　一、贫困地区学校供餐机制初步建立，学生营养、体质改善效果显著

　　与一年前的初次调查相比，此次跟踪调研发现四个地区都已经建立起学校供餐制度。无论是寄宿生生活费补贴的使用，还是免费午餐的试点工作，都将学校食堂作为基本平台，提供餐食集中改善贫困农村学生的营养状况。

　　(一)政府高度重视，提高投入水平

　　各级政府明确将改善学生营养作为一项重要责任，加大投入力度。中央政府将寄宿生生活费补助提高到小学生每人每天4元、中学生每人每天5元的标准。地方政府也增加了投入，如广西都安县在寄宿生生活费补助的国家标准之外，地方财政再给每人每天增加0.5元的补助；青海乐都县财政列支为走读生按照每人每天1元的标准提供1个鸡蛋和1碗热汤；而“贫困县农村免费午餐”项目的试点地区宁夏则在国家给每人每天3元的补贴标准基础上，由地方财政出资增加每人每天1元。

　　此外，地方政府还投入专项资金用于改善学校供餐条件，加强学校食堂建设。2011年广西都安筹资400万元，为64所小学建设食堂、为94所学校添置厨具；宁夏西吉在2011年9月前为免费午餐试点学校改建食堂，添置厨房用具，将在2012年3月前实现全县农村小学食堂的全覆盖。

　　(二)规范资金管理，降低学生负担

　　四地区普遍将补助资金集中用于学校供餐，没有学校再将补助资金直接转移给学生或学生家庭，提高了资金的使用效率和学生本人的受益程度。为了提高资金管理水平，青海乐都县2011年开始在教育局设立专门机构管理寄宿生生活费补助资金，根据学生数定期报账。教育部门制定严格的食品采购、原料出入库登记、财务审查等制度，使用统一的采购和出入库单据。教育、财政部门不定期对学校进行检查，保证补助资金的合理使用和学生用餐的质量。

　　补助资金的高效使用不仅降低了学生的负担，而且改善了资金的使用效果。与一年前相比，乐都县的学生在学校就餐其个人所需负担的成本下降，取消了学生缴纳土豆、面粉等实物的规定，学生只需自带主食，而学生热量摄入则高于2010年的87%，达到90%以上。

　　(三)学生营养摄入明显增加，体质改善效果显著

　　学校供餐对于改善学生营养作用显著。在营养摄入方面，青海乐都、广西都安和宁夏西吉的学生热量摄入普遍达到推荐量的80%以上，显著高于2010年调研时66%的水平，钙、铁、锌等营养素的摄入量大幅增加。学生自身的主观感受也在发生变化，饥饿感普遍降低，对学校餐的满意度普遍提高。此次调查的学生中有饥饿感的仅占25%，而2010年的调查中72%的学生表示有饥饿感；每天都有饥饿感的学生不足8%，而2010年的调查中33%的学生每天都有饥饿感。在广西都安，100%的学生认为伙食状况比2010年有改善，在宁夏西吉这一比例也达到85%。

　　与2010年调研组在同一地区同年龄段的数据相比，四地区学生的营养不良状况正在改善。以13岁为例，此次调查中，男生的平均身高比2010年调查的数据要高出1.4厘米，女生平均身高高出2厘米；男生平均体重增加了1.4公斤，女生平均体重增加了1.6公斤。但是，与2005年全国农村同一年龄段的学生相比，四地区学生的平均身高、体重还有一定差距，仍以13岁为例，男生的平均身高比2005年全国农村男生的平均水平低9.6厘米，女生低7厘米；男生的平均体重比2005年全国农村男生的平均水平轻6.6公斤，女生轻5.4公斤。

　　二、学生营养保障仍需制度规范，管理运作水平有待进一步提高

　　目前，免费午餐的试点工作已经启动，政府虽然已经明确了在农村义务教育学生营养改善方面的责任，各地的寄宿生生活费补助资金能够保证足额到位，但由于义务教育管理坚持属地管理的原则，而学校供餐所涉及的点多面广、头绪繁杂，各地的管理规范和运作水平参差不齐，也影响到政策的执行效果和学生的受益程度。

　　(一)部分地区将学校食堂承包经营，虽然降低了学校用于食堂运行的支出，但加重了学生的就餐负担，也使学生营养改善的效果打折扣。学校供餐的管理模式对于政策绩效具有显著影响。在云南寻甸，学校将食堂承包出去，由承包人负责经营，学校不仅减少了食堂运营的开支，而且还可以收取承包费。但是，与青海乐都、广西都安和宁夏西吉的学生相比，寻甸的学生每月就餐其个人所需支付的费用为50元左右，远高于青海乐都学生平均约30元的支出水平。且寻甸的食堂根据本地的生活习惯仅提供每日两餐，而其他地区的食堂均提供每日三餐的伙食供应。在营养摄入方面，云南寻甸的学生热量摄入仅为推荐量的68%，也远低于其他三地区的水平。

　　(二)部分地区在管理上缺乏统一明确的规范和因地制宜的考虑，该统未统、该分未分。对于寄宿生生活费补助资金的管理，虽然各地已经逐步将资金用于学校供餐、改善学生营养上，但是仍然缺乏统一明确的政策安排。而在具体餐食供应方面，部分地区对地方的饮食习惯考虑不够，在设施的配备和原料的采购上没有实现本地化，配备的部分厨具价格高昂且不够实用。如在宁夏，居民生活以面食为主，而学校配备的价值上万元的蒸饭车使用率极低，造成资金浪费。

　　(三)政策的瞄准性仍存问题。由于寄宿生生活费补助在多数贫困地区的覆盖率仍未达到100%，采取人群瞄准的方式不仅加大了补助费的管理难度，而且也使得补助资金与学校供餐的对接出现障碍。在已经试行免费午餐的地区，这一问题更加突出。

　　(四)既有的寄宿生生活费补助制度与免费午餐制度的整合面临问题。免费午餐目标即为改善学生营养，而寄宿生生活费补助政策并未明确其功能在于营养改善。在宁夏试点学校，这两项资金在管理使用上的不协调问题突出。由于政策目标不一，财政、教育部门的管理规范也各不相同。试点学校全体学生免费享用午餐，寄宿生生活费补助资金在为寄宿生提供早、晚餐方面的使用效率远低于免费午餐，学生还不得不缴纳实物或者现金。

　　三、政策建议

　　贫困学生营养问题的社会关注度高，而学校供餐的管理难度大。要将好事办好、回应社会的关切和期许，还需要从制度规范和管理运行上着力探索，使增加的政府投入产生最大绩效。

　　(一)整合寄宿生生活费补助和免费午餐的资源使用。将改善学生营养作为寄宿生生活费补助政策和免费午餐项目的共同目标，将两项资金共同纳入学校供餐专项资金，保障寄宿生的每日三餐和走读生的午餐供应。同时，按照学生受助资金10%-15%的比例测算学校执行成本，将学校食堂运营管理的执行成本也纳入专项管理，保证补贴资金足额用于改善学生营养。

　　(二)将管理的规范化与供应的本地化结合起来。在加强资金管理的同时，要因地制宜，结合地方经济社会发展实际、生活习惯和饮食特点，在确定统一的营养量标准的同时，明确各地采用的不同食谱、切实根据需要配备设施。在原料采购上，突出本地供应，使学校供餐资金不仅能够满足学生的营养需求，同时还能减少运输成本、带动当地农副业生产和服务，惠及当地经济社会发展。

　　(三)建立补助水平的动态化管理机制。2010年11月和2011年10月，国家先后两次调整了寄宿生生活费补助资金的标准，这对于保障学生营养具有重要意义。今后可以建立长效的动态管理制度，根据物价波动情况每年动态调整财政补助水平，确保补助资金能够满足学生营养改善的需要。

　　(四)在贫困地区采取以区域瞄准替代人群瞄准，扩大寄宿生生活费补助政策的受益人群和学校供餐的受益范围。2010年，我国中西部地区已有1228万学生受益于寄宿生生活费补助政策，今后还需进一步扩大政策覆盖面，使免费午餐覆盖的2800万人中的寄宿生全部能够享受生活费补助，保证这些寄宿生在校的早、晚餐供应。

　　四、结语与展望

　　在过去5年间，基金会先后作为农村学生营养改善的实践者、研究者、倡议者和评估者全过程全方位的参与了政策形成和不断完善的整个过程。迄今为止，一个中央政府全力推动、地方政府实践创新、研究组织智力支持、民间组织和企业积极参与、媒体持续关注和报道的多方互相，不断完善政策实践的良好模式已经形成。2011年11月26日国务院常务会议的决定在2600万农村学生中全面推进营养改善政策，更是全面保障农村学生营养水平战略性决定。这些政策不断完善的过程中，一个政府和民间多方共同推动的以农村学生营养改善为突破口，从根源上斩断贫困的代际传递、从人力资本角度提高未来国家竞争力的共识和互动模式逐渐成熟。

　　随着中央和地方财政的支持力度不断加大，各类民间组织的参与不断深入，农村学生的营养摄入不足和身体发育迟缓等问题已有望得到全面改善，从长期来看，这一政策的有效执行将为未来几十年的劳动力素质改善、产业结构调整和升级、经济长期稳定增长、城市化顺利进行和城乡收入差距不断缩小奠定坚实的基础。而在长期的实践、研究和国际交流中，基金会也意识到：在世界范围内几十年的实践中，还没有任何国家曾在差异如此巨大的不同类型的农村地区全面推行营养改善政策，中国面临的困难和挑战是其他国家和地区未曾经历过的。

　　在经济水平普遍落后、多数地区交通不便和营养卫生条件不够完善的情况下，如何长期有效的保障2600万学生的食物安全？如何为那些非常偏僻、学生人数很少而不能建立学校食堂供餐的农村小学供餐？如何建立有效的监督机制保障资金的有效使用、避免浪费和可能出现的腐败？如何将一补政策、免费午餐政策和营养改善政策配套成更好的政策组合，并总结和推广地方的政策创新的经验？如何在继续关注学生营养摄入和生长发育的同时，有效评估其心理、智力和社会交往等领域的改善？这一系列的问题都还亟待探索和回答，而基金会责无旁贷，不仅会持续关注农村学生营养改善各领域的政策完善和实践过程，并会对典型试点地区进行每年的评估和总结。以研究推动政策，基金会再次启程。