资源税改革：鲨鱼之间如何博弈

　　中央、地方和资源类企业三方大角力刚刚开始

　　本报记者 刘红霞报道

　　历经5年，酝酿已久的资源税改革终于迈出了第一步。

　　根据国务院关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》(以下简称《条例》)的决定，新资源税征收办法将于11月1日起正式在全国范围内实施。《条例》明确，目前先将原油、天然气从原来的从量计征改为从价计征，税率为销售额的5%至10%，待条件成熟时再逐步扩大到其他资源产品。

　　从量还是从价：资源税的轮回

　　中国的资源税诞生于1984年。当时征税对象只有煤炭、石油、天然气和铁矿石，以实际销售收入为计税依据，即“从价计征”。

　　但由于各矿山资源品位不同，造成各矿山企业的收入相差较大。为了平衡各矿山企业之间的级差收入，国务院在1994年修订并颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，开启了“从量计征”的大幕。资源税征收对象的范围扩大到了黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种，税制也改为“从量计征”，也就是将资源的总量作为计税依据。

　　随着中国经济的发展，“从量计征”也开始暴露出其弊端：较低的资源税率难以合理调节资源的开采和使用量，由此带来的乱采乱挖、浪费严重问题十分突出。

　　近几年，资源类产品价格上涨很快，煤的价格过去每吨二三百元，现在变成了上千元。在价格上涨过程当中，那些资源型垄断企业的收入增加很多，而政府的税收却没有因此得到丝毫的增长。现有的税率完全不能反映资源价格的变动。我国的资源无法从价格上体现出其稀缺性和不可再生性。这显然与我国经济发展和构建资源节约型社会要求相违背。

　　呼吁修改资源税条例的声音日渐高涨，修改的方向则是再次回到“从价计征”。资源税的轮回并非意味着历史的倒退。此时的大背景与1984年已经截然不同。“之前我国矿产资源只能由国企开采，现在则是各种所有制的企业均可进入。矿产资源产权制度的改革也在逐步推进。这为我国资源税的改革奠定了基础。”国家行政学院经济学部教授时红秀在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　与“从量计征”相比较而言，“从价计征”将更能发挥出税收的级差调节作用、抑制资源浪费。新疆地方税务局数据显示，2010年上半年，新疆油气资源税收入只有3.71亿元；而实施资源税试点改革后的下半年，油气资源税收入猛增到21.64亿元。2011年1至5月，新疆油气资源税收入达到21.09亿元，同比增长596.04%。

　　“资源税改革不仅有利于避免国家稀缺性资源利益的流失，还有利于建立地方财政收入稳定增长的长效机制，增加资源地财政收入，对于资源丰富的地区意义重大。”民间智库安邦咨询研究员周伟在接受《中国产经新闻》记者采访时说。

　　三方博弈：“钱该怎么分”？

　　资源税的轮回绝对不是一帆风顺。截至目前，资源税从量计征已经实行了17个年头，这里面已经形成了复杂的利益链条。谁想动这块蛋糕注定先要碰一鼻子灰。

　　早在2006年，国务院就酝酿推行资源税改革，财政部、国税总局等部门负责制定的资源税改革方案，总体思路和主要内容也在这一年年底完成拟定。但迫于当时通胀压力未能推行，资源税改革进程被延缓。

　　资源税改革被拖延的原因看似是时机不对，但更为重要的原因是无法理清其中的利益纠葛。中央政府、地方政府和以两桶油为代表的资源类企业的三方博弈注定了资源税改革的道路不会平坦。

　　作为三方最大的受益者，地方政府对于推进资源税改革的兴致十分高。传知行社会经济研究所研究员黄凯平在接受《中国产经新闻》记者采访时表示：“资源税主要是地方税种，可以直接增加地方财政收入。各地方政府融资平台正在进入偿债高峰期，资源税将可为地方政府弥补财政缺口。”

　　当初上报试点方案时，地方财政部门大多建议8%到10%的税率水平。但这个方案遭到了以“两桶油”为代表的资源类企业的强烈反对，最终被压缩到了5%。

　　据中石油财务资产部副主任陈港估算，如果按5%的试点税率在全国开征，公司一年可能缴税超过300亿元。而这笔钱显然稳稳当当落入了地方政府的口袋。

　　从“以量计征”到“以价计征”，虽一字之差，背后却有着数百亿元的利益。资源类企业自然不甘就范。2009年7月18日，百家矿业企业联名上书国土资源部，以“企业经营状况不好，资源税开征会增加企业成本，不利于经济的复苏”为由，反对资源税改革。当时正处金融危机影响持续深入的危机之中，国家正采取刺激经济发展的政策，资源税改革又一次不了了之。

　　中央政府同样也有着自己的考虑。一位高校能源研究所教授表示，资源税改革其实还牵扯中央和地方税收的博弈，中石油、中石化是央企，上缴利润归属中央财政，而资源税改革扩大的是地方政府税收额，减少了垄断行业的上缴利润。

　　三方角力中最先退出的是眼光更高远的中央。与普通税种纯粹的经济学涵义不同，资源税还是通过重新配置来平衡与制约稀缺性资源利用和环境问题的制度性安排，构建可持续“版图”的中央更多关注的是资源开发的利用率。

　　2010年，资源税改革终于有了突破，新疆开始试点石油、天然气资源税从价计征改革。这一年，新疆资源税收入得到了大幅度的增长。耐人寻味的是，“失之东隅”的中石油似乎眼见木已成舟，其高层多次在公开场合呼吁以取消或减征石油特别收益金的方式“收之桑榆”。

　　未来之路：还有哪些挑战？

　　资源税改革迈出了坚实的一步，但不能说以后就一帆风顺。想要达到最理想的状态还需要越过很多的障碍。

　　资源税暂行条例的修改释放了一个信号，即资源税改革将全方位进入快行道。“十二五”末将会从西部12个省份推广到全国。资源税的推广不仅涉及地区推广，还涉及矿产范围推广，进一步扩大资源税的征收范围。

　　“现行资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭等7种资源，新疆资源税改革只涉及石油和天然气，如果考虑在全国推广资源税，应该会有更多矿产资源成为资源税课税对象。”中国社科院财贸所税收研究室主任张斌在接受媒体采访时表示。

　　资源税的扩容将会导致政府面临的压力进一步加大。据了解，今年9月以来，全国电网统调负荷迅速攀升，全国已有11个省市出现电力紧缺，个别地区缺电20%以上。如果资源税扩展至煤炭领域，对于已经承担着亏损压力的电力企业来说，将是沉重的负担。届时，电荒可能会更加严重，随之而来的还有柴油荒。我国制造业很可能会遭遇巨大冲击。

　　更让人忧心的是，资源税政策将不可避免对通胀产生压力，并很有可能被传导至居民消费领域。中投顾问宏观经济研究员马遥在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，资源税导致成本转嫁是市场经济发展必然的趋势，在没有政府监督作用下，资源税实际上是对下游消费者利益的剥夺。

　　“但是值得庆幸的是，当前我国资源开采、加工、出售的企业主要为中央级企业，在市场调节方面更具行政韧性，所以成本转嫁的可能性同比降低。”马遥说。

　　“革命尚未成功，同志仍需努力。”在一片叫好和担忧的夹杂中，资源税改革想要完成当初的设想似乎还有很长一段路要走。

　　对此，周伟表示，改革应不为任何利益集团和游说力量所干扰，坚持改革方向和进程。他建议，首先，发挥国家主管部门的监督作用，某些部门不能沦为利益集团的工具和帮凶；其次，要加快在资源下游的改革力度。例如，汽车限购就是很好的例子，一举多得；最后，要扶持新能源、可再生能源发展。目前，在这方面，只见跑马圈地，但是效果却打了很大的折扣。

　　“从西方对垄断企业价格调节的处罚力度来看，我国缺少对价格制定的审核以及后续惩罚条例。因此，必须加强我国垄断法建设，用法制来杜绝行政或市场垄断力的无限扩张，防止资源税成为新一轮通胀的源头。”马遥补充道。