债压高速路

　　【作者：《财经》记者 张鹭 翁仕友 】

　　高速公路行业正处于一个十字路口。

　　向前，是信贷政策收紧，中央整治地方融资平台。

　　向后，是经济刺激政策下的天量贷款。

　　居中，是资金链断裂风险下的左右突围。

　　兼具基础设施建设与拉动经济增长双重属性，高速公路项目自1998年以来一直深受政府宠爱。为此，各地方政府不惜突破规划，过度负债经营。

　　2008年以来的天量信贷，使得这种政府主导、银行输血的投资模式登峰造极。项目建设大跃进之下，局部地区的高速公路建设已超出实际需求，变身为套取银行贷款的质押品。

　　高速公路有没有必要建得那么快？

　　区域经济地理学的专家给出的答案是：超前。

　　但“贷款修路、收费还贷”“统贷统还、以丰补歉”等政策，足以保障此信贷链条的完整性。

　　高速公路项目以其前期融资高杠杆率、后期收益稳定性，已成为地方融资平台耀眼的“吸金机器”。

　　不过，天下没有免费的午餐。据国家审计署报告，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额已逾万亿元。

　　项目修建突破规划、政府投资效率低下、引资修路出现烂尾、“以贷还贷”模式难以接续、债务问题集中暴露——宛如“多米诺”骨牌，宏观经济形势骤变的一触即发，导致一直被掩盖的投资大跃进下种种风险开始显现。

　　此种情况下，高速公路何为？

　　平衡特殊公共品的公益属性与商业属性，约束地方投资冲动，改变借其拉动区域经济功能，都是题中之义。

　　高速公路，减速在即。

　　　　——编者

　　高速公路业正面临前所未有的艰难时刻。

　　从2010年11月至今年6月，大型金融机构的存款准备金率历经八次上调，从17%升至21.5%，达到近年来的最高值。对于建设资金75%来自银行贷款的高速公路行业，好日子正在远去。

　　“2007年，存款准备金率不过10%而已。”一位中部省份交通运输厅中层对《财经》记者提及几年前的货币宽松政策，语带留恋。

　　对于高速公路负债压力，交通运输部的定调比较淡定。“从全国来看，债务风险总体是可控的。”交通运输部新闻发言人何建中7月28日表示，从全国高速公路的负债情况来看，虽然各地的偿债能力并不均衡，可能西部地区偿债能力差一些或者负债率高一些，但是从全国来看，债务风险仍在可控范围内。

　　但另一方面，由国家发改委、财政部、银监会发起、自2010年开始的整治地方融资平台举措，效果也正在显露。国家审计署的报告及地方个案亦表明，高速公路总体偿债压力已呈紧绷之势，个别地方项目已有资金链断裂之虞。

　　“还贷高峰期马上要到了，我们能否将之前从银行借的钱全部归还给银行，这是现在面临的最大风险。”湖南省高速公路管理局一位内部人士这样表达了他对公司债务的担忧。

　　“今年新开工的项目很少，主要力保在建项目。”安徽省交通运输厅一名人士称，目前该省银监局正在严控银行对地方融资平台的放贷。

　　实际上，全国多数高速公路企业的自有资金早已捉襟见肘，负债率急速上升，银行融资困难加剧。在货币政策转向稳健后，银根紧缩，各地高速公路企业在建设项目立项、土地报批、融资上的难度加大。

　　《财经》记者获悉，交通运输部近期曾专门召开分析会议，针对交通基础设施资金紧张状况，该部财务司已和银监会、银行机构进行了沟通，以舒缓地方筹资压力。但目前尚无实质成果。

　　未来一两年，这种压力还将持续。由于项目贷款四五年后开始归还本金，也就意味着2008年以来的高速公路建设热潮，将在2012年至2013年进入银行还贷高峰期。

　　近忧之外，更有远虑：如何建立适合中国国情的直接与间接融资相结合的多层次高速公路投融资体制，如何规范高速公路投资、建设、运营主体和运行机制，如何在此过程中厘清官商边界，根除腐败渊薮，各方迄无共识。

　　债务压顶

　　2008年，在“4万亿计划”的刺激下，高速公路建设再掀高潮，通车总里程由2005年规划的8.5万公里调整到10万公里，当年建设6433公里，总投资6000亿元，通车总里程超过6万公里。

　　截至2010年，全国高速公路通车里程约为7.4万公里，仅2008年至2010年的通车里程即达2万余公里。换言之，中国长达20余年的高速公路修建史上，超过四分之一的高速公路集中修建于这三年之内。

　　高速的修建需要同样高速的投资，在“贷款修路、收费还贷”模式下，这些投资都转变为高额的负债。2009年，高速公路建设的项目资本金比例，由35%下调至25%。这在提高项目融资杠杆率的同时，也鼓舞了地方的贷款热情。

　　由于投资主体和融资平台多元化，全国高速公路负债总规模并无确切的统计数据，但由于高速公路投资70%以上来自银行贷款，根据“十一五”期间4万亿元的投资总规模匡算，债务总规模为3万亿元。

　　审计署于今年6月发布的报告《全国地方政府性债务审计结果》，列出了其中一部分相关债务：截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为11168.11亿元，其中政府负有偿还责任的754.02亿元、政府负有担保责任的7809.63亿元、其他相关债务2604.46亿元，分别占6.75%、69.93%和23.32%。

　　审计报告显示，部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。

　　借新还旧，这是高速公路行业延用多年的腾挪资金的手法。在货币政策宽松时，银行贷款不断流向高速公路项目，即便有较高负债率，也无资金链断裂之忧。但在中央经济工作会议确立货币政策转向稳健以后，银根收紧，来自银行的贷款受到限制，借新还旧的方式难以为继。

　　更大的影响因素是国家对地方融资平台清理和地方债务的控制。银行减少甚至停止向高速公路公司或交通建设投资公司放贷，造成交通建设资金筹措难度加大。

　　“银监局的态度很强硬，只开了两个口子——省交投集团和省高速公路公司，其余的一律不许银行放贷。”安徽省交通运输厅内部人士说，“加上宏观调控带来的信贷政策趋紧等因素，今年的建设资金紧张，厅领导正在忙着四处找钱。”

　　交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉《财经》记者，高速公路前段时间进行集中建设，这些项目的资金回收是长期的，现在大部分尤其是刚建立的项目，造价高，车流量小，处于不能还利息的艰苦阶段。

　　今年是“十二五”开局之年，续建项目和新开工项目较为集中，资金供求原本就较为紧张。随着国家高速公路网陆续建成，各地开始转入地方高速公路修建，由于交通流量小，再加上沥青、水泥、钢材等原材料价格不断上涨，人工费用上升，工程造价大幅攀升，进一步加剧了建设资金紧张的状况。

　　高速公路融资方式以银行贷款为主，上市、发行债券等方式为辅。由于银行贷款方便且成本低，造成高速公路建设过于倚重银行贷款，融资渠道非常单一。因此，一旦银根收紧，便会出现融资成本上升甚至无法融资的局面，债务危机由此逼近。

　　“整体来看并不会出现债务崩盘，但局部地区会爆发债务危机，四川、云南、黑龙江等中西部以及边远省份爆发几率较大。”一位交通系统研究人士说。

　　地方告急

　　在经济刺激政策的天量信贷之下，有源源不断的银行资金支撑，或许不足为虑。不过，一旦宏观经济形势有变，积累多年的金融风险难免显性化。

　　种种迹象表明，这一“兑现”的时刻正在来临。

　　今年2月底，广东省金融办主任周高雄在接受媒体采访时表示，广东的路桥建设负债已超过1600亿元，再这样下去将可能变成银行的烂账，影响金融安全。周高雄还称，广东的路桥建设已进入“建设-无止境收费-永远还不清债务”的怪圈中。

　　广东话音未落，云南率先掀开问题一角。4月，云南公路开发投资有限公司向债权银行发出“风险提示函”，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建设银行、工商银行等十几家银行千亿元的贷款面临违约风险。虽然在云南省政府出面协调下，风波得以平息，但此事传递出高速公路项目资金链断裂和违约的风险正在积聚。

　　陕西省亦面临此类难题，该省修建高速公路的主要融资平台陕西省高速公路建设集团公司，2010财年的资产负债率高达88%。由于多条在建高速公路面临资金困境，为避免项目停工，2011年3月前后，该省交通厅曾向省政府紧急汇报金融风险问题。不得已之下，6月，该省推出1590亿元的高速公路引资计划。

　　安徽省早在2010年即已感受到资金吃紧的压力，分管副省长黄海嵩曾在全省交通工作会议上提醒，境内的合(肥)铜(陵)黄(山)、六(安)潜(山)、六(安)武(汉)等高速公路成本高、投资量大，车流量少，并网之后，省内两家负责高速公路建设的公司安徽省高速公路总公司和安徽省交通投资集团公司严重亏损。长此以往，这两家企业会因为信用等级降低招致银行停贷。

　　《财经》记者获悉，去年安徽省已调整高速公路建设模式，对高速公路特别是规划网中的地方高速公路，实行省市共建，前期工作由所在市政府负责。这极大地缓解了省级融资平台的融资问题，也将债务风险下沉。

　　公开资料显示，河南中原高速公路股份有限公司、湖南省高速公路建设开发总公司、重庆高速公路集团有限公司的资产负债率业已超过或接近75%的上限规定，其中陕西高速和湖南高速资产负债率已超过或接近80%。

　　对于大面积的金融风险，评级机构和银行纷纷做出反应。

　　7月8日，中诚信国际信用评级有限责任公司发布调级公告，将收费公路行业展望由稳定调整为负面，原因是收费公路行业即将面临庞大的短期债务偿还压力。

　　无独有偶，花旗银行在7月21日发表研究报告也称，收费率及回报投资成本较高的收费公路面临下行风险，并调低了大部分公路股评级。

　　中国建设银行则在7月22日举行的中期业绩发布会上公布，已将铁路、公路贷款审批权收回总行，并透露有可能在年内发行800亿元次级债，增加附属资本。

　　狂飙之源

　　中国第一条高速公路是1984年开工、1990年通车的沈大高速，此后几年建成的高速公路屈指可数，仅1989年通车的广佛高速、1993年通车的京津塘高速等。

　　这种缓慢的进度既与意识形态争议有关，也与资金不足有关。中国交通运输协会常务副会长王德荣向《财经》记者回忆，上世纪80年代初，适逢“四个现代化”战略提出，国务院要制定12个领域的技术政策，时任交通技术政策专家组组长的他，提出加快公路、水运、民航发展，并第一次提出在运输繁忙的地区修建高速公路。

　　但当时交通运输的格局是，铁路占全国货运周转量的70%以上，全国汽车保有量仅120万辆，发展公路并未成为共识，修建高速的争议尤大。其中强烈的反对意见来自铁道部高层，对方的理由是，以高消耗为特征的高速公路是资本主义的表现。

　　受此影响，在1985年《全国交通基础技术政策征求意见稿》中，起草者不得不把高速公路的名称改为“汽车专用道”。

　　该意见稿通过后，交通主管部门和地方政府仍面临一个现实问题：没钱。当时来自公路自身的收入单一，仅有各省市汽车运输公司上缴10%的营业收入作为养路费。这个从上世纪50年代沿袭下来的政策，显然无法满足修路的资金需求。

　　时任国家经委综合运输研究所所长王德荣，再次提出三条融资建议：将养路费征收标准从10%提高到15%；根据国外“受益者负担”原则，征收汽车购置费，专用于公路建设与养护；总结广东地区实行的“贷款修路、收费还贷”的政策经验，推广至全国。

　　这三条政策都被国务院采纳，并于1987年颁布实施。从此，收费公路开始在各省试水起步。

　　“当初设立收费路目的是为了解决干线高等级公路建设投资问题。”国家发改委综合运输所交通产业与政策研究室高级工程师李玉涛告诉《财经》记者，“经过20多年的发展，收费公路政策已从最初仅作为零星路段建设的筹融资工具转变为现在路网发展高度依赖的投融资杠杆，这为高速公路发展起到至关重要作用。”

　　这期间的“点石成金”之道在于以收费权为质押从银行贷款，而其触发点则是上上下下以高速公路建设为拉动GDP利器的高度共识。

　　此一共识肇始于1998年。1998年，全国全年新增高速公路里程3962公里，几乎与过去五年一样多。受亚洲金融危机影响，国务院“实施积极财政政策，加快基础设施建设，扩大内需”。当年下半年，公路建设投资规模由原定计划的1200亿元不断追加，最终实际完成2168亿元。

　　这一年对于中国公路融资而言，堪称分水岭。从此开始，银行贷款大踏步进入公路建设领域。伴随着BOT、经营权转让、统贷统还等融资模式与政策创新，高速公路的融资杠杆率大为提高，吸纳的资金量呈几何级数增长，而银行近乎无限的货币供给与长期低廉的融资成本，则直接诱发建设速度失控，高速公路的通车里程一路狂飙突进。

　　王德荣对《财经》记者介绍，2004年国务院制定《全国高速公路发展规划》，预计到2020年全国高速公路通车里程要达到8.5万公里。但截至2010年，全国高速公路通车里程就达7.4万公里，这相当于提前一半时间完成了规划。

　　而据兴业证券研究所数据，根据各省区市规划，2010年以后的十年，还要再通车7.9万公里。

　　《财经》记者据公开数据统计，全国高速公路通车里程的93.57%完成于1998年－2010年这13年间，66.14%完成于2003年－2010年这8年间，27.9%完成于2008年－2010年这3年间。

　　面对高速公路建设过热、标准过高的局面，作为国家规划专家委员会成员的王德荣回忆说，“在制定‘十二五’规划时，专家组也意识到，高速公路有没有必要建得这么快？”

　　王德荣分析，规划被大大突破的因素之一在于审批权，“根据总投资和建设里程的不同，中央、省级政府都有对高速公路项目的审批权，全国的规划对于地方政府约束性有限，每个省都有自己的规划，有些地方甚至提出县县通高速”。

　　这也刺激了高速公路相对于国民经济的超前发展。国家发改委下属国家信息中心数据显示，2001年至2006年，中国高速公路通车里程增速都在15%以上，最高曾达到29.4%，同期全国GDP增速则仅在8.3%至11.04%之间，而客运量和货运量增速分别仅在-0.8%至11%、3.3%至12.2%期间。

　　这表明，高速公路建设投资、通车里程增速，均快于全国GDP增速和客货运量增速。

　　“由于地方发展交通的巨大积极性，常迫使中央有关部门的规划来适应地方的规划。一些地方的交通路网规划是换一任领导就可能重新规划一次。”中科院地理研究所所长陆大道告诉《财经》记者。

　　2010年8月，中国科学院曾向国务院领导提交了一份《关于避免我国交通建设过度超前的建议》，作为起草者之一的陆大道注意到，全国有21个省份计划到2030年使省内的高速公路里程达到5000公里左右，其中江苏、内蒙古、四川、广东、陕西甚至要达到8000公里到9000公里，贵州提出达到6581公里，单位面积内的高速公路密度甚至超过英国。全国的高速公路总里程更是要达到惊人的18万公里左右。

　　当地经济发展水平和“一把手”的认识程度，是高速公路投资快慢的决定性因素。在GDP考核驱动下，一些地方政府建设公路相互竞争，导致在短期内，一些地区高速公路供给严重过剩。

　　造成这种现象的很大一部分原因在于，地方政府在公路大跃进的过程之中，存在大量的不合理甚至冒险投资。一些地方政府为了争取立项，在可研阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。

　　审计署发布的2007年第2号审计结果称，截至2005年底，竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可研报告预测值的60%，在规定的偿债期内很难还清贷款。通行费难以还清贷款的路段，主要集中于东北和中西部地区。其中哈尔滨绕城高速公路西段，日均车流量仅为可研预测值的13.8%，年收入扣除营运和维护费用后仅够偿还一个季度的贷款利息。

　　“如果建立起合理的决策机制的话，债务风险是可以被控制的，我们现在的问题是，对公路投融资的定位存在偏差。”李玉涛说，公路投资的基本定位是满足运输需求，作为宏观政策工具的功能不应被无限夸大，尤其不能破坏微观层面的基本决策标准。2008年与1998年相比，政策环境、力度都不可同日而语。

　　“地方政府应科学地做好自己的规划，根据资金和财政能力去考虑自己这种发展基础设施的愿望和实际的差距有多大，有没有可能做得这么快。”交通部规划研究院副总工程师徐丽说，“地方规划制定要与它的责任和财政能力挂钩，不能决策的人不去承担财政的后果。”

　　业内的共识是，应该重新审视以公路基础设施建设作为宏观政策工具的定位了。投融资之殇

　　长期为中国高速公路提供贷款的世界银行，在2007年2月发布的报告《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》中指出，高速公路建设资金来源结构当中，政府投资的比例较低，中央政府仅占投资份额的15%左右，大头是国内贷款和其他形式的举债。

　　安徽省交通投资集团副总经理王宏祥向《财经》记者介绍，作为该省两大省级高速公路融资平台之一，公司近几年高速公路投资约在每年20亿元至40亿元之间，资金来源比例大致为：来自中央政府投入的车购税约占10%，自身投入部分主要为下属企业经营效益、已通车高速公路收费与二级公路收费约占15%，剩下的75%全部要依赖银行贷款。

　　陕西的情况亦是如此。比如该省户县至勉县高速公路，在已到位资金中，除车购税等中央财政资金11.5亿元，其余30亿元都是银行贷款，省交通部门承诺用于项目建设的37.7亿元资本金分文未到，导致项目建成后预计将比可研报告确定的还本付息额增加67.6亿元。

　　“这是因为铁路、公路建设投资并未纳入财政预算，建设高速公路的中央出资部分由车购税专款专用方式完成。”王德荣介绍，高速公路兼具公益性和商业性，过度依赖商业贷款，“意味着政府投入的缺位”。

　　据交通运输部规划研究院副总工徐丽介绍，苦于各级政府自有资金紧张局面，国家有关层面一度强调通过高速公路企业上市来解决资金问题。“最初上市的都是比较好的项目。”徐丽说。

　　目前全国有23家上市高速公路企业。高速公路融资渠道必须多元化已成共识，但其在资本市场上通过发行股票、企业债券、中期票据等方式直接融资的规模仍然偏小，仅占高速公路投资的10%－15%。

　　相形之下，以收费权为质押从银行贷款一直是最重要的融资模式——享有行政垄断的特许经营权，以收益稳定著称的高速公路，一直是地方融资平台中最为耀眼的明星，自然也是银行竞相放贷的“吸金机器”。

　　除过分依赖银行的间接融资，项目主体的紊乱亦令高速公路投融资风险更形恶化。

　　“江苏、辽宁也有很多债，但不会有太大的债务问题，就是因为全省的项目是一个管理主体，所有的借款人只有一个。”在徐丽看来，这种投资主体集中省份并无债务风险，相反，投资主体分散的省份，有些项目可能会出现债务问题。

　　目前高速公路项目实行“一路一公司”的管理模式，新建线路的建设资金由这条线路公司负责筹集，运营后的通行收费、赢利用于偿还债务，这就导致了高速公路的“冰火两重天”——一些建设成本低、车流量大的项目收益非常好，甚至被人称为“暴利”；而有的项目“差到连利息都还不上”。

　　如此一来，对于投资主体单一省份来说，全省高速公路项目可以实现公司内的交叉补贴，赢利预期好的线路弥补赢利差的线路，从而避免单一高速公路项目入不敷出，出现债务违约现象。

　　徐丽建议理顺高速公路管理体制，实现自身统筹，“以丰补歉”，从而提高债务抗风险的能力。

　　此外，一些地方项目主体的“亦官亦商”也令高速公路投融资乱象雪上加霜。

　　李玉涛介绍说，根据公路建设投资主体性质和融资方式不同，《收费公路管理条例》把收费公路划分为政府还贷和经营性公路两种。前者是政府机构通过国有融资主体，利用银行贷款，是间接融资方式；后者实际上是民营化，吸收私人资本，是直接融资方式。

　　两种公路有着不同收费年限。按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，政府还贷公路收费最长不得超过15年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。而经营性公路则分别为25年和30年。

　　李玉涛认为，这种分类管理方式直接导致了许多政府还贷公路“变性”为经营性公路，即在收费期限将至时，采取一些办法使之成为经营性公路，从而延长收费年限，由此引发了收费期限、税收征管、权益分配等诸多混乱。

　　如今，早年进行分类的边界已经模糊。一些省市交通投资集团下的经营性公路在向银行借贷，由此产生的债务也成为地方政府债务的一部分，出现违约时，地方政府也会站出来协调解决。与地方财政紧密捆绑，也使得高速公路债务愈发敏感、复杂。

　　而此种“亦官亦商”模式也极易成为腐败温床。以湖南为例，省高速公路管理局与湖南省高速公路建设开发总公司隶属于湖南省交通运输厅，属于“一套班子、两块牌子”政企合一型。这种既代理政府履行“还贷公路”职责，又进行市场化运作，二者权责不清，易滋生腐败。

　　近年来，湖南省两任高速公路管理局局长、河南四任交通厅长等先后落马，凸显了这种管理体制弊端重重——在缺乏监管的体制下，投资决策缺乏应有的监督，腐败丛生，产生债务风险也就不足为怪。■

　　实习生曾佑蕊对此文亦有贡献

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