绸缪稀土贸易争端：限制生产与取消配额

　　中国能否为国内外企业提供一个公平、透明、稳定的稀土供应环境，不仅事关商业利益，也事关国家形象

　　9月5日，WTO(世界贸易组织)对持续两年半的中美轮胎贸易争端作出终裁，判定美国对中国输美轮胎征收惩罚性关税符合世贸规则，这是两个月来中国第二次在贸易争端中落败。

　　此前在7月5日，WTO裁定，中国对九项原材料的出口限制政策违背了国际贸易规则，驳回中国方面的有必要为保护环境而限制出口的主张。

　　随着这两起贸易争议的结果浮现，许多人在关注：今年以来同样引起全球关注的中国稀土出口限制政策，是否会引发新的国际贸易争端，WTO是否同样会裁定中国违规？

　　中国的稀土配额最早出现在2006年，在商务部公布的《2006年稀土出口企业资质标准和申报程序》中，稀土出口配额总量被限定在4.5万吨。

　　每次中国商务部公布稀土出口配额，都不免招来欧美国家的诟病，指责中国违反了自由贸易的原则。而这种指责声随着稀土出口配额的逐年递减，越发尖锐起来。

　　2011年度中国的稀土出口总配额在3万吨，基本与2010年持平。

　　歧视嫌疑

　　虽然外界指责声不断，但在中国国内，舆论的主流认识却是：中国管理稀土资源的办法并不违反WTO规则。

　　一些国内专家提出的主要意见是：第一，中国稀土管理政策符合WTO的“可持续发展”宗旨；第二，作为WTO成员的中国并未丧失管理稀土资源的主权；第三，稀土作为一种矿产资源具有不可再生性，属于可用竭的自然资源，可以援引1994年GATT(关税及贸易总协定)第20条(g)款，以“保护可用竭的自然资源”为理由限制出口。

　　但在接受《财经》记者专访时，复旦大学法学院国际贸易法教授陈治东的看法却截然不同。他认为，从严格的法学角度，如果中国政府单纯拿出口配额来保护可耗竭资源，并不符合WTO的精神。“假定中国为支持出口限制援引GATT第20条(g)款，那么这一条款同时规定，实施此类措施应当与限制国内的生产和消费一同实施。换言之，不能采取内外有别的管制措施”。

　　“以我对WTO的理解，限制生产和限制销售是两码事，中国政府应该通过限制生产使得内销和外销都紧张。”陈治东说。

　　7月6日，由商务部牵头的全国稀土工作会议在包头召开，商务部就完善稀土出口工作征求意见。工信部等六部委，各大稀土生产大省的代表列席会议。商务部副部长钟山谈及会见欧盟贸易委员德古特(Karel De Gucht)时，称双方就欧盟的“中国限制稀土出口，违背了世贸组织规则”的主张交换了意见。

　　7月5日，WTO裁定，中国对九项原材料的出口限制政策违背了国际贸易规则，驳回中国方面的有必要为保护环境而限制出口的主张。

　　本次裁定涉及的起诉国包括欧盟、美国、巴西等共14个国家。涉及的出口原料包括：铝矾土、焦炭、萤石、镁、锰、碳化硅、金属硅、黄磷、锌。

　　WTO的争端解决机制((Dispute Settlement Body))专家组认为：“仅仅限制出口，而没有限制国内的生产和供应，不能有效支持‘保护环境’的主张。”

　　陈治东分析说：“根据WTO的有关条款，‘保护可耗尽的自然资源’并不构成出口限制的法律依据。保护环境、储备资源，中国政府的出发点无疑是正确的，但是采取的措施内外不一致，就被人抓了把柄。”

　　九种原材料的前车之鉴，使得中国重审稀土出口限制政策的必要性大大提高。而WTO专家组7月5日的结论，则给中国稀土出口配额的适法性敲了警钟。欧盟贸易委员德古特最近在布鲁塞尔的一个原材料论坛上发表讲话说，原材料案的裁定使欧盟在可能的稀土贸易争端中处于有利地位。

　　中国对稀土出口所采取的措施与这九种原料的出口措施相类似，包括出口征税、出口许可证、出口配额、出口商将出口合同交给出口商会审查等。

　　“指令”失灵

　　《财经》记者观察到，自2011年以来，中国官方已经意识到稀土配额政策可能触犯国际贸易准则，开始强调“国内国外政策的一致性”，明显加大了稀土行业的管理力度，并于4月1日起将稀土资源税提高了10倍以上。

　　中国首任驻WTO大使孙振宇今年3月曾表示，根据WTO原则，一国因资源枯竭、环境污染等原因而对某产品采取的管理措施，要同时适用于国内企业和国外进口商，他说：“中国现在对稀土的开采、生产加工和出口环节采取的管理措施，一方面减少稀土出口，另一方面削减生产和国内企业供应，充分考虑了中国对WTO的承诺。”

　　商务部长陈德铭则在多个场合表示，中国不仅是对稀土出口进行限制，而是对开采、生产、贸易的整个链条进行限制，这样的做法是符合世贸规则的。

　　由于面临稀土资源乱采滥挖、产业无序发展、环境破坏严重、产品廉价出口、国内应用发展缓慢等问题，2007年起，稀土矿产品和冶炼分离产品的生产计划，由指导性改为指令性，由工业和信息化部下达。中央政府明令各地不得额外增加生产指标和超计划生产。

　　据《财经》记者了解，这个生产计划并未分解到每个稀土厂家，相关政府部门也缺乏实际生产的统计数据，多年顽固不化的盗采偷采的现象，在地方政府的保护伞下，仍然猖獗。

　　随着稀土价格的节节攀高，企业的实际生产量远远超出了国家指令。价格越高，偷产、盗产的情况就越严重。

　　2011年全国稀土指令性生产计划是9.38万吨，但一家不愿具名的稀土厂家资深人士告诉《财经》记者：国家的生产计划，只占实际生产量的三分之一到二分之一。指令计划是9万多吨，实际生产出来有20多万吨。

　　“现在很多冶炼分离厂，给它的生产计划比如说是2000吨，但是它可能加工了1万吨，另外的8000吨都来自黑矿”。

　　在福建、广东、江西等重稀土产地，无证滥采、超额加工的情况尤为严重。上述人士告诉《财经》记者：“今年二季度，加工厂家买来的稀土都是不带票(增值税发票)的，加工好后再不带票地销售，全部都是现金交易。价格上，带票的与不带票的差25%－30%。”

　　如此一来，消减出口的同时消减国内生产和消费的承诺无法兑现，接受《财经》记者采访的业内人士指出，一旦欧盟或其他稀土进口国向WTO起诉中国，中方很可能将陷入被动。

　　但陈治东认为，如果是中央政府管不住私挖滥采和违规加工而导致产量超标，进而导致无法兑现承诺，那么中央政府对外不承担责任。“因为这是企业和个人违反国家的法律法规，而不是政府的政策行为。WTO是看政府的政策是否有歧视性”。

　　配额之弊

　　多位受访人士向《财经》记者表示，通过出口配额和出口许可证来限制出口，不仅可能引发贸易争端，也破坏了国内市场的公平竞争。

　　由于只有拿到配额的公司才有出口稀土的资质，这种资质便意味着“超额利润”。目前，全国有32家企业拥有配额。

　　根据商务部颁布的《货物出口许可证管理办法》，出口许可证和出口配额作为一种资质，禁止买卖和转让。但实际中配额不仅“有价”，而且价格曾一度炒到了50万元/吨。

　　上海的一位稀土贸易商透露：实务操作中，无配额的企业可以有配额企业的名义出口，但必须支付高额佣金。

　　国外的稀土进口商对配额怨声载道。一家欧洲公司的采购经理对《财经》记者说：“出口配额，说白了，就是国家给予部分企业的超额利润，这些利润不是他们通过公平竞争获取的，而我们作为最终用户，则增加了采购成本。”这家公司每年从中国进口600吨稀土合金。

　　对于国内的稀土厂家来说，配额则意味着不公平的市场竞争。一家华东地区新材料公司的总经理告诉《财经》记者：“现在我们的产品不能卖到国外去，因为我们没有配额。”

　　他表示，对于他们这类技术型企业来说，最大的愿望就是取消配额，大家公平竞争。而资源和环境保护等问题，国家完全可以通过其他手段来解决。

　　陈治东认为：稀土确实是可耗竭的自然资源，但保护此类资源应采取征收资源税、环境税或者限制开采数量等措施。一旦稀土开采出来进入流通领域，就应当由企业自由决定内销还是出口。

　　虽然今年4月1日起，稀土矿原矿资源税由3元/吨提高到了30元/吨以上，但相比高涨的稀土价格，其调节作用仍然有限。调整后的税额标准为：氟碳铈矿、独居石矿等轻稀土，税率为60元/吨；磷钇矿、离子型稀土矿等中重稀土，税率为30元/吨。

　　“比方说，混合碳酸稀土在最近高位的时候卖到每吨12万元，资源税2000元都没有，对于调节根本没有效果。”上述新材料公司的总经理说。

　　多位业内人士向《财经》记者指出，作为WTO体系的最大受益者之一，中国需要遵守自由贸易的原则，逐步取消稀土出口配额。在此过程中，中国是否能为国内外企业提供一个公平、透明、稳定的稀土供应环境，不仅事关商业利益，也事关国家形象。

　　资料

　　WTO环保例外条款

　　WTO的基本原则是自由贸易、非歧视性和透明度。但基于特殊使命，也允许在特定条件下实施贸易限制措施。关税及贸易总协定第20条的b款和g款，就是一般而言的环保例外条款。

　　b款：为保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的措施；

　　g款：与保护可用尽的自然资源有关的措施，但此类措施应予限制国内生产或消费一同实施；

　　在实际应用中，环保例外条款常引起贸易争端，而WTO则在一系列的案例裁定中，对环保例外条款的适用设定了严格的限制条件。