叶青

　　按今年5月初国务院常务会议部署和全国人大要求，中央各部门要公开“三公”经费。而直到7月19日上午11点，只有超过30个中央部门公开了三公经费，离98个中央部门公开还相差甚远。与此同时，地方政府的三公公开也受到各界期待。北京三公账单已确定在21日公开，而山东、江西则表示业已准备公开。笔者治财政学多年，2003年又到政府机关工作，一直有一个想法：“行政至少如治家”，在家里能做到的在办公室也一定能做到。有些人在家里会很注意“随手关灯”，在办公室却嫌麻烦，为什么？“公费”。

　　2009年、2011年在中国财政史上是具有里程碑意义的年份，中国的公共财政，由第一个阶段的按公共财政要求编制预算，迈向第二个阶段的公开公共预算。2009年财政部首次公开了4张预算表：中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等。2010年，12张表全部公开，包括公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。98个中央部门中有75个公开了部门预算。在地方也有18个省(区、市)公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算。2011年要求98个中央部门按规定公开部门预算外，还要公开三公经费。估计其余中央机关也会很快公开三公，实在不好意思拖到月底。相对于繁杂但不明细的部门预算来说，三公数字要好懂得多，问题也最多，大家诟病也最多。目前，围绕三公能做的是三件事，一是公开，二是分析，三是完善。

　　首先，要继续公开。笔者认为，中央机关公开三公绝不能止于公开，之后的目的至少有两个：

　　一是，在中央机关公开三公的榜样力量推动下，地方三公公开才是重点，才是一个更大的数字，老百姓希望看到从中央机关、省级、市级、县级、乡镇街道级的完整三公数字。有的人匡算，从上到下的三公花费是9000亿元，笔者希望各级政府用数字来更正这种说法。

　　二是，希望看到国有企业的三公数字。此次公开的三公口径是世界上最小的三公口径，是最最不能少的三公数字，我们希望下一步要把国有企业的三公数字公开。中国的国有企业名为企业，实为政府。而且如广东等地也把国有企业的车辆纳入公车范畴。国企的三公浪费已到了让老百姓难以容忍的地步，有的公司领导享用天价酒，有的公司300多个处级干部享用拿公款办好车牌、保险的“私车”。类似问题不胜枚举，不公开行吗？

　　其次，要分析数据。此次三公问题的讨论又证明了一点：网民是最智慧的。对已公开的30多个部门的数字，大家已提出了不少有价值的分析角度。

　　一是人均三公消费数字的部门比较。目前是中科院的人均三公消费数最高，约为4610元，农业部人均为2542元，最低的则为交通部，人均1941元。过低的数字马上引起网民热议，有的说：那些没有资格享受三公的庞大人群是“被三公”了。看来简单平均还是不行。那么能否找出享受三公比较多的群体——科级及科级以上的人员的数量，再求三公平均数呢？笔者相信网民会找得出来。

　　二是三公数字的年度分析。在要求零增长的情况下，为什么还会增加？增加的理由有没有说服力？

　　三是细化到人均公车费、人均出国费、人均招待费的部门比较，这也是有杀伤力的数字。各部门一排队，什么都清楚了。

　　四是还可以像审计署那样细化到“车均费用5.41万元”的程度。

　　五是要分析中央机关的三公总量中，哪些是必要的，哪些是不必要的。我们知道有个说法：公车领导办公事三分之一，领导办私事三分之一，司机办私事三分之一。还有就是三公数字与“假发票”的关系。2010年审计署抽查发现，56个中央部门已报销的两万九千多张可疑发票中有5170张为虚假发票，列支金额高达1.42亿元，虚假发票总量占抽查发票的17.61%。

　　总之，三公数字公开之后，纵向、横向分析的任务就交给学者、记者、网民了。这样才能体现纳税人有缴税义务外，还有监督税款使用的权力。笔者相信：各级政府、国有企事业单位如果能把三公问题处理好，做好其他工作是没有问题的。

　　再次，要建设法规。希望通过今年第一次三公公开，能完善制度与法规，最终以法规制度来约束公务人员的三公消费。

　　一是三公公开要由国务院要求走向法律约束。既然已经可以从各部门预算中抓取三公数据，财政部编一个三公预决算表即可。据笔者分析，旧预算法没有授权财政部公开部门预算和三公数字，财政部只能公布全国的预决算数字。因此，预算法修改应增加部门预算与三公公开的内容，实现从制度要求走向法律约束。除了预算法的基本规定之外，国务院还应制定部门预算暨三公公开管理办法。

　　二是三公公开是对部门预算公开的补充。从香港部门预算公开情况来看，由于部门预算公布到类款项目四级，我们可以很容易从中了解到一些三公数据，没有必要再为之专门公开。相比之下，内地城市部门预算的特点是“含糊”和“肤浅”。2011年全国两会期间，部分北京市机关公布了部门预算，比如人力社保局机关车辆更新127万元，就看得很清楚。据媒体报道，这竟然是北京首次公布买车的数据。而既然部门预算不清晰，就必须专门从部门预算中挑出三公予以公布，就像我们的财政支出，还要专门挑出三农与民生的数据加以说明与强调。

　　三是部门预算与三公公开应统一格式。从部门预算来看，财政部最为详细；从三公来看，审计署、农业部最为详细。这说明一个问题：各个部门都是根据自己的理解或需要来公开的，公布的深度与广度都不一样，使老百姓看过之后有喜有怒、褒贬不一。要改变这种不该出现的局面，最简单的办法就是统一格式、统一口径、统一说明、统一公布时间。

　　四是统一口径非常关键。大家对各部委三公消费普遍存在质疑，原因在于三公口径。以公务接待费为例，财政部的数字一出来就遭质疑，网民说：在北京，财政部会请谁吃饭，还不都是别人买单。外事接待经费如何处理？民政部、商务部与众不同，单独列出。再以公车为例，此前北京公开了公车数量，但采取的是最小口径：截至2010年底，北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆。这个数字立刻引起公众质疑。而广东有关方面曾指出，公务车是指党政机关、事业单位、社会团体、国有股占50%以上国有企业、中央直属和外省驻粤单位购买的公用小汽车，类型包括旅行车、小轿车、吉普车和微型厢式车等。按此口径计算，北京的公车又有多少呢？因此，公布三公时口径不仅要统一，而且宜大不宜小，口径大了，更符合实事求是的原则，老百姓也会觉得数字更加可信。不能将一些真实信息隐藏在压缩的数字之中。

　　(作者系第十、十一届全国人大代表，中南财经政法大学教授、博导，湖北省统计局副局长)

　　

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