中国铁路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇气和决心，如果不想更多的惨剧发生，铁路改革就必须早日进行

　　“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故已造成39人遇难，200多人受伤。这是近10多年来中国铁路发生的最严重事故，也是铁路大提速后首次。

　　对于死难者，我们寄以深深的哀思。目前的抢救工作还在进行，国务院调查组也已成立，这起动车追尾事故到底是因雷击而导致的意外灾难，还是在雷击的背后隐藏着人为因素，相信随着调查的深入，会给遇难者家属和广大公众一个交代。

　　但对政府来说，这起事故也暴露出一个严重的问题，即众所诟病的铁路体制到了不改不行的地步。近年来，中国铁路建设得到快速发展，尤其是高铁建设突飞猛进，不少建设项目提前完成。如京沪高铁项目由原计划的2012年底竣工提前到2011年6月底实现通车。但铁路建设的大跃进也留下了一系列安全隐患。像6月底京沪高铁正式通车以来，不到20天的时间连续出现6次运营故障，尽管铁路部门解释称处于磨合期，高铁也不是动车，可在短短一月内连续发生铁路客运运营故障现象，这在中国铁路史上还非常罕见。它与铁路相对封闭的体制有着直接的关系。因此，从这一角度看，不管此次事故是否牵涉到指挥、调度等具体问题，它其实都带有人为因素。

　　铁路是中国当前为数不多的几个还在顽固坚持计划管理的行业。虽然20多年来，铁路体制改革也几经“折腾”，逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等变革，但这只是铁路内部的变革，是一种“技术”行为，而政企分离、政资分离的实质，尚未真正触及。

　　铁路线路因其具有的“自然垄断”性质，从而使得铁路的管理体制具有高度的行政垄断特点，不仅政企、政资不分，而且整个行业，就是一家超级的垄断企业。各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，整个国家铁路系统内部基本是下级铁路部门向上级铁路部门负责，核心和关键的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部掌控，因此，铁道部才是真正唯一的经营主体。可它又是全国铁路行业的政府主管部门，负责市场规则、行业政策的制定及监督。

　　这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，造成铁路投资体制单一，行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，社会资本难以进入其中。所以，尽管高铁近年呈快速发展态势，但基本看不到民营资本和外资的身影。

　　铁路系统之所以形成这种严重排外的行政垄断体制，是由以下几个因素造成的。一是对铁路迫切需要解决的问题出现判断偏差。铁路的瓶颈到底是运能不足而需要大发展，还是提高已有轨道的使用效率，改革铁路体制，在以往对铁路的讨论中，一直争议不断。争议的结果是2003年后铁路部门提出了跨越式的发展思路，认为铁路应以发展为主，集中力量办大事，把铁路运输能力瓶颈问题先解决，铁道现有的体制因而维持了下来。二是铁路本身是比较特殊的一个行业。作为全国性的基础设施产业，铁路和一般工业企业及其它竞争行业不太一样，其改革重组需要一些特别的安排。如对铁路是上下分离还是分拆，在专家学者间就一直存在不同意见。三是原先的铁路管理方式为军事化或半军事化，整个铁路系统内部是个非常严密的整体，尽管这些年也将一些与运输关系不大的辅助功能剥离了出去，但很不彻底，至今还保留着公检法等体现专政职能的机构，这在中国的部委中罕见，此种管理体制延续下来也就构成了今天的局面。

　　客观而言，鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性，确实不宜用一般的国企改革思路去改革铁路体制，但是，铁路改革至今进展不大，甚至在某些方面还在强化过去的体制，根子其实在于多年垄断形成的特殊利益。这个特殊利益不打破，改革就不可能进行下去。而要打破这个特殊利益，国家就不能仅站在铁路系统的角度考虑问题，必须从中国的改革大局、全民的福利和经济的发展这个高度去推进铁路改革。任何一个部门，都会借口本部门的特殊性和重要性，极力维持有利于其利益的体制。

　　国家给予铁路垄断地位，是出于公益性的考虑，不是让它与民争利的，因此，不管铁路具体的改革如何进行，打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。偏离了这个方向，就不是我们所需要的铁路体制改革，改革也就走向了歪路。

　　要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩，并将行政管理和资本管理分开，成为纯粹的监管部门，同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样，地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，并建立现代企业制度，完善公司治理结构。而有了独立的资本管理，铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等监管，提高铁路的服务水平。

　　像其他改革一样，中国铁路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇气和决心。此次动车追尾事故再次证明，如果不想更多的惨剧发生，铁路改革就必须早日进行，没有任何条件可讲。

　　邓聿文为中央党校《学习时报》副编审