黎 霆

　　食品质量安全是当前我国最受关注的问题之一。随着食品安全事件被不断曝光，社会公众逐渐陷入了一种“不敢吃”的恐慌当中。应该说，近年来我国已采取多项有力措施，加强了对食品安全的监管，但目前食品安全事件仍时有发生。这种反复性和顽固性，提示我们进一步深思：除了监管体系依然不够完善、少数不法厂商见利忘义等原因外，食品行业是否还存在尚未解决的深层次问题，以致食品安全监管的难度如此之大呢？笔者认为，我国的食品行业至少有以下五个需正视的深层次问题。

　　一、价格与成本问题

　　长期以来，我国的食品价格稳定在一个较低的水平。这无疑对消费者是有利的，但也可能由此带来食品质量低劣的问题，最终损害消费者的权益。而食品的低价格，主要是由以下两方面的原因造成的。

　　一方面，目前消费者整体支付能力较低，无法为食品支付较高的价格。据《麦肯锡季刊》的调查，在发达国家市场，消费者愿意为食品品牌支付20%或更高的溢价，而中国消费者平均只愿意支付2.5%的溢价。这导致了高价格、高质量的食品难以畅销，大多厂商只能选择低价格、低质量的经营策略，甚至大打“价格战”。而“价格战”的背后，往往是食品安全隐患的凸显。

　　另一方面，由于食品涨价被认为是推动通货膨胀的主要原因，政府对食品价格进行了较严格的管制。例如，2011年6月我国的CPI同比上涨了6.4%，创下三年以来的新高，其中食品类价格同比上涨了14.4%，食品价格的涨幅继续显著高于整体CPI涨幅。在食品涨价较快时，物价部门往往会对企业行为进行限制。例如，近年有关部门就曾先后查处了方便面、米粉等产品的集体涨价事件。少数厂商在涨价受限的情况下，很可能会尝试暗中通过降低产品质量来获利。

　　就如何改善中国的食品质量，人们已提出了大量的对策和建议，但一般都忽视了改善食品质量所产生的成本问题，仍希望在提高食品质量的同时保持低价格。但当价格低到一定程度时，食品生产者可能会陷入“遵循了质量标准就要亏损”的困局，事实上这正是一些厂商生产劣质食品甚至不惜掺入有害物质的初始动因。而当食品安全处于一个行业性的高危境地后，再严格的质量监管也防不胜防。

　　二、质量安全与数量安全问题

　　食品安全问题中的另一个深层次问题是质量安全和数量安全的关系。从概念上看，人们一般所说的食品安全(Food Safety)，是指食品的质量安全，即食品无毒、无害并符合应当有的营养要求。与此相对应的概念是食品数量安全(Food Security)，即生产出数量充足、品种多样的食品，以满足全体消费者日益增长的需要。改革开放后不久我国就已解决了温饱问题，亦即基本实现了食品数量安全的目标，随后人们的关注重点逐渐转向了食品质量安全，即由“不够吃”的问题转向“不敢吃”的问题。

　　食品的数量安全和质量安全这两个目标在一定程度上是存在矛盾的，即提高食品的产量往往要以降低质量为代价。种植业中滥用化肥和农药，养殖业中滥用激素和抗生素，以及食品加工过程中使用各种有害的添加剂，已成为世界范围内的一个普遍现象，当前我国的食品安全问题很大程度上也与此有关。

　　反过来，若要提高食品质量，则可能会降低产量。例如，统计显示2011年6月我国猪肉价格与去年同期相比上涨了57.1%，已达到2008年以来的高点。而据市场人士分析，今年3月央视曝光瘦肉精问题是猪肉涨价的重要原因之一——因为瘦肉精事件发生后，部分地区排查封存生猪，导致猪肉供应显著减少，价格也开始迅速上升。

　　在今后一段时期内，我国面临着同时提高食品产量和质量的双重任务。为解决这一矛盾，应进一步加大对农业和食品产业的投入水平。因为食品质量与数量之间的替代关系，是在特定生产方式下存在的，若能从根本上改变食品生产的技术路线，就可在不降低产量的前提下提高食品质量。

　　三、分散化生产与分段化监管问题

　　在我国的食品产业中，存在生产分散化和监管分段化的问题。一方面，我国的食品生产者非常分散，不利于建立完备的质量安全体系。生产初级农产品的，是2亿多户小农户；从事食品生产加工的企业则有40多万家，其中获得生产许可证的，大约只有12万家。而由于食品质量问题的危害具有隐蔽性、累积性的特点，需要厂商提供更具显示性的质量安全信号，这主要又有创建食品品牌和建立质量可追溯体系两种办法。但对于大多数小规模生产者来说，创立品牌和建立可追溯体系都很难实现，因此市场上大多数食品的质量信号尚难以明确。显然，我国应提高食品生产的集中度，而这还需要一个长期的过程。

　　而另一方面，尽管我国已成立了国务院食品安全委员会，但在食品安全管理实践中，多部门分段管理的问题依然存在。2009年6月施行的《食品安全法》第八章仍规定了，食品安全由县级以上政府的卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门负责。有人曾举例说：一头猪在养殖场时，属于农业部门监管；到了运输阶段属于工商部门监管；在市场上，属于工商和质检部门监管；到餐桌上则属于卫生部门监管；如果将猪出口到外国，还需由检验检疫部门监管。

　　应该说，食品生产越分散，质量监管的难度就越大，越需要有一个完善的监管体系。我国现有的多部门管理模式，容易导致监管职责的重叠和脱节，尤其难以适应分散化的食品生产。

　　四、质量标准的宽严问题

　　为解决当前我国严峻的食品安全问题，按理说应重拳出击，实施最严格的质量标准。但在实践中，若简单强调严格执法，却可能牵涉多方面的问题，因而有时不得不务实地掌握质量标准的宽严。

　　例如，去年6月开始实施的乳品新国家标准争议至今。有观点认为，新国标中生乳的“细菌总数”和“蛋白质含量”两项指标是全世界最低的，并且比我国1986年实施的老国标还低。但同时也有观点认为，新国标才是真正符合国情的，因为现实中我国牛奶的蛋白质含量本身较低，若执行更高标准，将导致全国七成的奶农杀牛倒奶。此外，一些食品安全事件发生后，处罚问题厂商和保护产业发展之间还可能会出现两难。理论上说对问题厂商无疑应全部严惩不贷，但这样做又可能使整个行业遭受重创，从而不得不从轻发落。

　　对于进口食品的质量标准，还涉及贸易、外交等一系列问题。例如，今年3月日本地震及核泄漏危机发生以来，我国对进口日本农产品的态度经历了一个先收紧后放宽的过程。4月8日，中国出台了非常严格的进口限制，除完全禁止日本12个都县的食品、食用农产品及饲料进口外，国家质检总局还要求，进口日本其他地区生产的食品，在海关报检时须提供日本政府出具的放射性物质检测合格证明。据日本共同社4月15日报道，由于日本政府的放射性物质检查仪器数量十分有限，从技术上说这等于是中国禁止了日本全部农产品的进口，日本媒体表达了对此举的不满。6月17日，国家质检总局通过网站发出通知，规定允许输华的日本食品、食用农产品和饲料，除部分产品外不再要求日方出具放射性物质检测合格证明。这一政策变化，引起了国内部分民众的担忧。应该注意到，国家质检总局4月8日的进口限制确实存在过于严苛的问题，适时放宽是一种务实的做法，同时也有利于维护两国的外交关系。

　　五、质量人为差异化问题

　　在当前我国的食品质量总体水平不高的情况下，食品质量控制还存在人为地差异化，即食品生产者有意地生产出质量不同的产品，投放到不同的目标市场。这种做法不仅不利于食品质量安全的提高，而且也容易引发消费者的不满。

　　食品质量差异化的问题，事实上是普遍存在的。例如有一个广为流传的说法是，一些菜农会有意留出一小片地少用农药和化肥，种出的菜留给自己家吃，其他的则拿到市场上去卖。又如，目前不少企业在对待食品质量时存在“重出口，轻内销”的心态，即在生产出口食品时采用高质量标准，生产内销食品时则采用较低的质量标准。当然，这一定程度上也与我国传统的出口创汇导向及国际贸易中的技术壁垒有关。但这一做法却让国内消费者感到不公甚至愤怒，而且从近年发生的案例来看，事实上国内的食品安全事件也会影响中国食品的国际形象，从而间接影响食品出口。再如，目前市场上流行的有机食品的确有着更高的质量，但价格也远高于普通食品，这种“贵族化”的食品安全保障并不能惠及大多数消费者。

　　从营销的角度看，食品生产者对市场进行细分，采用差异化的质量标准和定价策略，是具有一定合理性的。但应该看到，食品质量安全具有不可协商性，即最低质量等级的食品也必须符合质量标准。有意地率先提高一部分食品的质量水平，则可能导致放松对其他食品的质量控制。因此，在当前我国严峻的食品安全形势下，不宜提倡产品差异化，无论目标客户群是谁，都应按统一的质量标准来生产和检验。

　　(作者单位：国家粮食局)

　　

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