评论：地方债务危机论言之尚早

　　王泠一

　　自国家审计署6月发布 《全国地方政府性债务审计结果》以来，地方政府债务问题引起了各界持续关注。报告显示，截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91 亿元，相当于同期全国GDP的27%；这10万多亿元地方政府性债务中，有8.5万亿元为银行贷款。一些经济学家比如许小年就认为，当前地方政府的债务问题已经比较严重，应引起高度警惕，最重要的解决目标是要制约地方政府乱花钱的冲动，必须严格控制地方政府的发债规模。

　　而在我看来，债务是“解决发展瓶颈的必要手段”，是对地方政府未来支付能力的一种肯定。改革开放以来，我国已经放弃“既无外债，又无内债”的传统政府理财思路；尤其是本世纪以来，地方政府特别是东部沿海地区纷纷成为举借内债 (银行贷款)的急先锋。而且在“十一五”期间，沿海地区内债突飞猛进。

　　笔者常年接触各级地方政府，知道很多地方的主政官员都普遍受过高等教育和财政类专门培训，甚至也有海外或企业经营的经历，他们当然明白政府债务的“双刃剑”效应。那么，为什么还会产生这些债务呢？他们表示，并不完全是所谓的GDP冲动，也不存在可以对上届政府债务不负责任的说法。其主要成因有三：

　　首先，地方政府的事权和财权并不统一，尤其在地级市和县级市特别明显。如某年，地处浙江中部盆地的一个县级市接到了安置一批三峡移民的硬任务，但在没有当年财政预算和上级补贴的情况下，欠下了银行贷款，至今仍成规模地存在着。

　　其次，对外开放的外部条件发生了明显变化，一些国家外部资金援助的消失也加重了地方政府的负担。在上个世纪90年代，如世界银行、亚洲开发银行的低息、贴息贷款和赠款，以及美国、日本和英国等发达国家的政府援助资金，对我国东部地区的基础设施建设发挥着重要作用。因为涉外，这些援助本来都被计量为国家债务，由中央政府负责运筹。随着我国经济的突飞猛进，一些海外公益资本和机构对我国地方发展实力进行了重新评估。现在，这些对“发展中对象”的援助因为中国的“发达”而消失了，所需款项就转为银行贷款，自然就成为地方政府债务。

　　第三，各局部地区对某单一项目的捆绑式发展思路，大大增加了地方政府债务负担。一些地方政府特别渴望国际认可，我国居然有183个城市声称过自己的奋斗目标是建成“国际化大都市”。于是，申办超自身财力的大型国际活动尤其积极。申办成功之后，往往要举全市、全省之力来筹办；甚至，视其为战略机遇而力图将城市长期建设目标“毕其功于一役”。如将“办赛事”变成了“办城市”，力图借机彻底改变自身硬件面貌而大兴土木。

　　地方政府性债务的成因基本如上所述，当然也存在着违约的可能性。而为应对可能的违约压力，监管体系自然也要加强。那么，是否已经出现所谓的“中国地方债务危机论”呢？对此，财政部和银监会有关负责人称，我国地方政府性债务风险总体可控，但部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，个别地方政府债务负担较重。同时，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，也可通过变现资产增强偿债能力。

　　在我看来，地方性政府债务的第一和第二个成因目前无法避免；但第三个成因应加以克服。一旦地方政府财政无法偿付债务，就要当心希腊的今天成为我们的明天；债务问题也就可能演变成为其他更重要的问题。

　　(作者为上海社会科学院《上海民生发展报告》主编)