财经杂志：深化分税制改革正当时

　　增值税扩围试点的时间近日框定，从明年起上海将率先开展这项增值税制深化改革。由于增值税扩围总体上表现为减税，因此消息一出，即令相关企业欢欣鼓舞。

　　扩围改革的意义并非仅限于此。从更深层次来看，实行了18年之久的分税制财政体制，可能由此获得启动新一轮改革的强大动力。税改走到这一步，深化分税制的改革可谓开弓没有回头路了。

　　1994年实行分税制以来，中国的财政收入扶摇直上，平均年增速远高于同期GDP增长，近几年的年收入动辄增加1万亿元，2010年财政总收入更是迈入8万亿元时代。而在分税制施行之初的1994年，全国财政收入只有5000亿元。

　　不过，分税制带来的并非只有正面效应，最突出的问题是基层财政困难。有一句流传许久的顺口溜这样概括央地收入格局：“中央财政喜气洋洋，省级财政满满当当，市级财政紧紧张张，县乡财政哭爹喊娘。”语虽夸张，却很说明问题。

　　究其原因，主要是由于财权上收和事权下放。中央和省级财力份额上升，此消彼长，县乡级政府日子便不好过，而县乡事权往往又具有刚性特点，很多事情即使负债也必须承担。

　　尽管其间县乡财政通过上级转移支付获得不少助力，但由于几种转移支付形式均存在缺陷，尤其专项转移支付名目太多且缺乏一定标准，地方政府得之多寡通常取决于其与中央政府的谈判能力，而非地方事权的大小。凡此种种，都令滥举地方债、严重依赖土地财政等诸多问题渐成积重难返之势。

　　数据显示，在近十几年间，中央财政收入占财政总收入比重从40%上升到50%以上。与此同时，地方财政支出占财政总支出比重则从60%持续攀升到80%。

　　值此情势之下，深化分税制改革，重分财权事权的呼声多年来始终不绝。

　　以事权为例，凡是1994年分税制改革中没有划分清楚的事权，都以一票否决的形式压给基层政府。而今各方人士越来越深刻地认识到，划分事权的总原则应为，全国性公共物品如国防等一般属于中央事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，区域性的公共产品由中央和地方共同承担责任。而形成一个更为合理的中央和地方事权明细单，更是宜早不宜迟。

　　财权划分要更为复杂一些，其中最关键的是要使地方拥有真正的主体税种。

　　目前，中央将数额较大、较稳定的税种均划归本级或作为共享税，而留给地方的税种小而杂，税源分散，收入零星，造成地方没有可靠的主体税种，特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源。

　　当下地方政府的主体税种主要是营业税。但这一税种将为增值税所取代，将来如何在央地间“条分缕析”，尚未可知。从目前来看可作为地方主体税种的，是房产税和资源税。

　　房产税改革试点已然于今年初在上海和重庆试点，近期财政部有关负责人在公开场合表示，将抓紧总结两个城市的房产税试点经验，加快推进房产税的实施。资源税方面，油气资源改为从价计征的新税制已从11月起开始施行。

　　而增值税扩围改革此前迟迟不动，主要是决策层担心营业税改征增值税后，地方失去主体税种导致财力更加短缺。

　　从此次公布的初步方案来看，明年增值税扩围试点期间原归属上海的营业税收入，改征增值税后收入仍归该市。如此规定固然是为减小阻力，获取地方对改革的支持，但应该指出，这只能算是一种权宜之计，而非体制性调整。

　　业内人士的共识是随着试点工作的推进，营业税转化而来的增值税一定会作为中央和地方共享税种，而非地方独占。同时亦可以想见，作为中国第一大税种，增值税中央和地方各占75%和25%的格局也必将迎来调整。确立科学合理的分税模式，纠正央地税收分享比例“一刀切”的弊端，也将由此取得实质性进展。

　　而在完善央地共享机制之外，赋予地方新的真正的主体税种更是迫在眉睫。就现状而言，地方政府严格来说并不是一级政府，从某种意义上来说更像一种派出机构。只有享有真正的自主财源，地方政府才能“升级”为真正的预算支出单位。

　　这些都将是深化分税制改革的题中应有之义。唯有如此，“十二五”规划纲要中提出的“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”，才有可能成为现实，进而才可以“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制”。

　　今年前三季度，中国的财政收入已经接近去年全年的收入，达到81663亿元。按此增速，2011年全年财政收入或将迈进10万亿元大关。

　　收入史无前例，改革不宜拖延。

　　增值税扩围的启动，表明决策层已经下定决心啃下这块“硬骨头”，并以此为契机进一步深化分税制改革。开弓没有回头箭，在现行分税制体制实行了将近20年的时点上，推行这项改革任务艰巨，影响深远。