评论：规范信用评级机构应当立法先行

　　规范发展信用评级机构是我国“十二五”期间深化金融体制改革的重要目标之一。面对立法滞后对我国信用评级业发展的瓶颈制约，立足我国国情，借鉴有益的国际经验，制定一部规制整个信用评级业的信用评级管理法，并以该法为核心确立统一完善的信用评级监管法律体系，已经是我国现实的迫切要求

　　金文杰

　　立法监管评级机构乃国际趋势

　　在金融全球化与债权债务关系国际化的今天，信用评级机构在国家和全球金融体系中的影响力前所未有。然而，长久以来，信用评级机构却一直游离于各国政府的监管视野之外，很少有国家或地区制定专门立法去规制信用评级机构的活动。

　　直到全球金融海啸袭来，付出惨痛代价的各国政府才猛然警醒，行为不受约束的信用评级机构根本无法承担“金融市场看门人”的职责，其功能的异化对整个金融体系的破坏将是灾难性的。最终，G20伦敦金融峰会就将信用评级机构纳入金融监管范围达成国际共识。此后，许多国家或地区纷纷制定专门立法或在相关立法中增加专门章节去规制信用评级机构的活动，在全球范围内掀起了一股信用评级机构监管立法的热潮。

　　美国是信用评级业最为发达的国家，也是信用评级监管立法的先行者。早在2006年9月，美国国会就通过了全球第一部系统监管评级机构的法律——《信用评级机构改革法》。金融危机爆发后，美国国会又于2010年通过了历史上最严厉的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，其中就有加强监管信用评级机构的专门篇章。

　　而饱受主权债务危机困扰的欧盟也开始了频繁的立法行动，着手对信用评级机构实施全球最为严格的监管。2009年4月，欧洲理事会和欧洲议会通过了《信用评级机构监管条例》，而此后更是以一年一次的罕见频率两次修正该条例。除美欧之外，日本、加拿大、新加坡、马来西亚、印度和中国香港等国家或地区，甚至连肯尼亚等非洲国家也纷纷投入到这股立法热潮之中。

　　立法滞后成行业发展瓶颈

　　受金融分业管理体制的束缚，我国信用评级市场被人为地划分为若干业务领域，不同业务领域一直由不同的监管部门负责，而它们依据的法律规范仅仅是散见于证券法和公司法中的只言片语及自身发布的适用于本业务领域的部门规章。这些规范性文件过多过散且效力层级低，整体性差，存在严重的监管越位或缺位甚至相互冲突，根本无法应对信用评级的复杂性，难以整合统一以实现对信用评级行业形成有效的法律约束。人们曾一度对拟定中的《征信管理条例》给予厚望，但随着国务院法制办在2011年7月公布的第二次征求意见稿中删除了关于适用信用评级活动的规定，《征信管理条例》最终没有能够承担起统一规制信用评级机构的历史使命。

　　随着我国金融市场的发展和开放程度的不断加深，立法滞后与行业发展的矛盾愈发凸显，已成为制约我国信用评级业发展壮大的瓶颈。

　　首先，现有法律规范没有明确统一的监管部门，使得不同业务领域的监管政策不一致，造成了事实上的无人监管和评级机构的权力寻租，严重影响了信用评级业的健康发展。尽管2011年国务院授权中国人民银行监管国内信用评级机构，但这种授权缺乏明确的法律依据和后续的制度安排。

　　其次，在我国信用评级市场有效需求不足的情况下，市场准入制度的缺失导致信用评级机构数量的极度膨胀和市场容量严重饱和，加剧了市场的过度竞争。

　　再次，信用评级行业自律性差，而法律对信用评级机构既未有建立内部制衡机制的要求，也缺乏有效的外部规制手段，使得信用评级市场秩序遭到极大破坏，评级购买和评级承诺现象屡见不鲜，严重打击了信用评级业的公信力，使得我国信用评级市场的自发需求培育艰难。

　　最后，由于现有的法律和政策均没有明确限制外国或外资信用评级机构进入我国信用评级市场，我国信用评级市场实际上形成了对外资的全面开放。目前，外资评级机构已经悄然渗透到我国的经济腹地和敏感行业，甚至已经控制了超过2/3以上的市场份额，不仅严重危害与威胁我国的经济安全和主权，而且抑制了我国本土信用评级机构的成长。

　　制定信用评级管理法势在必行

　　信用评级业的规范发展需要完善的法制保证。考虑到信用评级活动的复杂性和我国监管法制的现状，从我国信用评级业的长远发展出发，制定一部法律层级的信用评级管理法，并以该法为核心确立统一完善的信用评级监管法律体系，已经是我国现实的迫切要求。

　　立足我国国情，借鉴国际有益经验，未来可能的信用评级管理法应重点解决以下问题。

　　其一，从法律层面明确统一的监管机构，并针对信用评级业跨市场跨领域的行业特性，就其与其他监管机构之间的合作与协调作出制度安排，理顺它们的职责关系，最大限度地提高监管效能。

　　其二，要以培育本土信用评级机构为基本出发点，在制度层面明确统一的市场准入和退出的条件与程序，确保市场的适度竞争和优胜劣汰，特别是要对外国或外资评级机构进入特定业务领域或者项目进行准入限制，维护国家经济安全和主权并为我国信用评级机构的发展提供充分空间。

　　其三，通过改革收费机制，实施严格的公司治理结构和内部控制要求，建立强制性信息披露机制，完善对信用评级机构的利益冲突监管。

　　其四，应针对追究信用评级机构民事责任存在诉因多、原告人数多、诉讼难度大等特点，就不同的诉因的归责原则、过错认定、举证责任、因果关系等方面提出简便且可操作的处理规则，以使更多潜在原告可以获得法定责任的救济。

　　(作者单位：西北政法大学国际法学院)