研究员：加快推进财政体制改革已迫在眉睫

　　于长革

　　最近，审计署发布的54个县财政性资金调查结果显示，有53个县违规招商引资，超九成在招商引资中变相减免财政收入，非税收入占六成。

　　多年来，这些问题一直存在，严重影响了财经秩序和财政经济的可持续发展。事实上，这仍然是分税制改革后出现的县乡财政困难问题所引发的一系列不良后果。

　　对此，我们要予以高度关注和正确认识，关键要从财政体制入手，找出问题的症结所在。

　　自1994年分税制改革之后至今，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难则在“事权重心下移、财权重心上移”过程中凸显出来，县乡一级在义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护和行政管理等方面的支出欠账越来越多，形成了巨额的隐性负债。

　　面对分税制改革后出现的“揭不开锅”的窘境，地方政府特别是基层政府在重压之下只能不断扩大税源，以增加预算内收入。但一个地区的税源在一定时期内是稳定的，于是通过分税制改革后地方政府仍然保留的预算外收支体系增加可控收入，就成为许多地方政府的重要选择。

　　尽管中央在1995年和1996年先后数次对预算外收支范围进行了调整，但在1998年以后地方预算外收入占总预算收入的比重很快又恢复到之前的水平，甚至还有所提高。由于预算外收支体系基本上不受中央控制，地方政府拥有很大的自主权，并且这部分资金的管理权主要分散在各级政府下属的各个职能部门，而非由财政部门集中管理，因此在预算外收支体系中滋生出大量的“三乱”(乱收费、乱罚款和乱摊派)行为，严重干扰了市场经济秩序。

　　近年来，在基层财政困难的倒逼机制作用下，中央加大了对基层财政的转移支付力度。2002年所得税分享改革使中央财政从所得税增长较快的东部地区集中了部分所得税增量，专门用于扩大中央对中西部地区的一般性转移支付和民族地区转移支付的规模。另外，2002年实施的农村税费改革也对县级财政给予了必要的财力性转移支付。2004年以后，中央推出了一系列支农惠农政策，其中许多政策直接通过转移支付增加了基层财政的财力。

　　即便如此，自2002年以来，县乡财政困难程度虽没有进一步加剧，但基层财政困境并未根本缓解。这其中有转移支付方面的原因，但更深层次的原因并非如此，也非分税制财政体制本身，而是由于1994年之后，省以下财政体制在分税制改革方向上几乎没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道造成的。

　　对以上难题，要根治就必须对症下药：深化省以下财政体制改革、完善分税制财政体制。

　　首先，要加快推进政府财政层级改革，减少财政层级。其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为中央—省—市县三级。

　　第二，进一步理清政府事权和职责，明确划分中央、省、市县三级支出责任。在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上，应进一步理清政府事权和职责，尽可能由粗到细，形成中央、省、市县三级支出责任明细单，并逐步将其法制化。要在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，逐步使地方政府从一般竞争性生产建设项目投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务领域内。尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。

　　第三，在明确划分事权的基础上合理划分政府间的财权，构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的分级财政体制。中央政府为履行宏观调控职能，应掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种，如个人所得税；有利于贯彻产业政策的税种，如消费税；以及与国家主权相关联的税种，如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种，如不动产税等。特别是要在逐步完善税制过程中充实地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。

　　第四，加快建立健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度以及必要的“对口支援”等横向转移支付制度，充分发挥其财政均衡功能。继续扩大一般性转移支付资金规模，对一些名不副实的专项资金进行撤并。清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。

　　(作者系财政部财政科学研究所副研究员)