中国农业走出去成绩不佳 贸易逆差会进一步上升

　　专访国务院发展研究中心办公厅副主任程国强

　　(方辉)

　　当年入世谈判中，农业被公认为是最艰难的部分之一，而最终的结果却是农业市场成为中国开放程度最高的领域之一，10年之后农产品的进口关税降到15%，不及世界平均水平的1/4。

　　10年来，农业市场开放的利弊之争从未停息，随着部分农产品的巨量进口，国内市场遭受重创，部分行业集体“沦陷”，中国粮食安全的问题也不断被提及，农业国际化是否能解决中国人的粮食问题存在诸多争议。

　　为此，《中国经营报》记者日前专访了著名农业问题专家，国务院发展研究中心办公厅副主任程国强，他认为入世10年，中国基本实现了国家的农业政策目标，在实现主粮基本自给的同时，也完成了农业格局的转变。但同时，他也指出，中国农业“走出去”成绩不佳，在新的国际环境下，面临更为严峻的挑战。

　　农业从“负保护”变成“正保护”

　　《中国经营报》：农业是在中国加入世贸组织的谈判中最为艰难的一部分，当初很多人担心中国的农业会出现市场和资源的双重危机，10年过去了，实际情况怎样，你作何评价？

　　程国强：我认为要总体评价中国农业入世10年，应该从中国的农业政策目标来看，我们的目标是保障主要农产品供给、促进农民增收，从数据上来看，这两个目标都实现了。

　　中国的粮食总产从2001年的9052亿斤增加到了2010年的10930亿斤，增长了20.7%，年均增速达2.1%。从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。

　　农民增收方面则更明显，多项重要的农业扶持政策都是在这10年里出台的，农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3553元，年均增长10.7%。

　　另一方面，从2004年开始，中国由一个农业顺差国变成了农业逆差国，直观的数字是，农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22.2%，也说明了中国的农产品市场确实受到较大的冲击。

　　尽管如此，但我认为这种市场“危机”不可避免，这由中国的资源现实决定。正是入世使得中国的农业资源短缺问题得到了缓解，应该说入世有利有弊，利大于弊。

　　《中国经营报》：农业贸易逆差的不断扩大引起了很多人对农业入世的担忧，你认为这种现象是会一直持续下去，还是阶段性现象？我们是如何应对的？

　　程国强：中国的农业贸易逆差始于2004年，一直持续至今，2010年达到230.4亿美元，比2004年增长4.7倍。按照国际上对农业国际贸易的衡量指标来看，中国农业的贸易依存度由入世之初的15%上升到了20.2%，我认为未来贸易逆差和贸易依存度都会进一步上升。

　　如果单纯从数字上看，规模和增速都比较惊人，但对于逆差产生的原因要综合地看。首先中国的农业特点是人多地少，一直以来出口扩大的潜力并不大，入世之后，市场进一步放开，贸易依存度提升就主要体现在进口增加上了。

　　与此同时，我们的出口结构也在发生变化，加入世贸之后，我们减少粮食出口，扩大了优势农产品的出口，如东部沿海的水果、蔬菜、加工食品等的出口量在增加，现在已经占到出口总量的80%左右，但总量上并没有优势，2010年我们的进口仅进口大豆一项就达到251亿美元。

　　另外，这种变化是随国家的整个农业政策调整而变化的，过去为了支持工业发展，国家对农业征税。入世之后，在市场开放的同时，国家加大了对农业的支持保护。2004年以后，除了取消农业税，国家拿出了4项补贴：粮食直补、粮种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴；建立了对重点粮食的最低收购价格，对水稻、小麦、玉米、大豆、油菜籽，建立了临时收储制度。

　　这10年，我们基本上完成了一个农业政策的重大转变，此前我们对农业是“负保护”，在此期间实现了“正保护”。

　　市场“危机”与农业风险

　　《中国经营报》：现在社会上很多人都在关心中国的粮食安全问题，部分人担心随着中国越来越深地卷入国际农业市场，中国的粮食自给会受到冲击，你怎么看？

　　程国强：随着中国经济发展和城市化，在给定资源的情况下，要保持中国粮食给率必然面临挑战。所谓粮食的基本自给是指主要粮食，包括水稻、小麦和玉米，在利用国内资源的情况下，生产量要达到需求量的95%。我们怎样才能确保有足够的耕地来种这些粮食？

　　这就涉及立足国内与利用国外资源之间的关系，举油料作物的例子来说，中国可用耕地的面积是有限的，以大豆为代表的油料作物与主要粮食存在竞争关系，增加大豆等的种植面积就意味着减少水稻、小麦、玉米的种植面积。

　　2010年中国进口植物油(棕榈油)与进口油籽、大豆折油计算共2035万吨，如果让这部分全都在国内生产，需要约9.6亿亩的油料种植面积，相当于要挤占全国所有的水稻与玉米种植面积，也意味着必须以减少全国68%的粮食总产量为代价。

　　由于油料等农产品的进口量巨大，我认为，农业逆差还会继续下去，农业创外汇的历史在2004年之后就不会再出现了。

　　《中国经营报》：总结农业入世10年，你觉得有什么经验教训值得总结，未来中国在国际农业贸易中应该怎么做？

　　程国强：我认为过去10年，应该反思的是“走出去”为什么没有做好，以大豆进口为例，1996年我们正式放开大豆市场，2001年进口1000万吨，2010年进口5420万吨，今年要超过6000万吨，但我们依然没有话语权。

　　我认为有两个方面需要总结：第一个是我们的农业对外开放缺乏整体规划。不管是国内生产、市场流通，还是对外贸易，均存在部门分割的问题。现在出的很多问题，包括外资在大豆压榨行业的扩张问题，不能说完全是市场开放造成的，更重要的是管理的问题。

　　国家对外商投资有一个投资总额的规定，超过5000万美元的要上报国家发改委批准，不到5000万美元的由地方审批，农业领域更是如此，但地方政府为了发展经济就将很多大的农业项目化大为小、化整为零，规避政策约束。此外，2007年国家发布的外商投资产业目录里已经限制外商投资我们的植物油压榨行业，但2008年恰恰是外资在这个行业里增加最快的一年，这个教训很沉痛，因此如果管理不到位，今后我们还是掌握不了农业对外贸易的主动权。

　　第二个是国际环境下的农业风险加剧，中国需要建立风险应对体系。入世10年后，市场危机不再是国外商品涌入的问题，现在整个国际市场面对的不确定性、不稳定性因素越来越多，最突出的就是影响国际农产品市场的非传统因素。比如农产品的能源化问题，美国将40%多的玉米用作燃料，这就使国际粮价与石油价格挂钩，改变了国际农产品市场的格局，这种情况WTO规则管不了。

　　还有一个是大量热钱涌入国际农产品市场，操控国际粮价，农产品成了一个投机品，但WTO规则管不了热钱投机。

　　总的来说，我们最担心的问题WTO规则管不了，而我们想控制的市场却受到约束，要想在全球农业治理中化解各种风险，需要政府和企业共同应对。