广佛肇提速融合试验

　　作为珠三角一体化的“示范区”和“突破口”，广佛肇经济圈正加速融合，但其对深莞惠、珠中江乃至粤港澳经济圈能起到多大的示范与推进效应，还有待检验

　　位于广东省西北部的怀集县拥有多重身份：“中国燕都”“竹子之乡”“大西南桥头堡”等。现在，这个取“招来”之意的千年大县又多了一张新“名片”：广(州)佛(山)肇(庆)经济合作区。

　　9月5日，备受关注的《广佛肇经济圈发展规划(2010年- 2020年)》(下称《规划》)发布。这份指导广佛肇经济圈建设的纲领性文件，明确三市将在肇庆市怀集县建立经济合作区，更多具体战略性发展规划亦公之于众。

　　“广佛肇经济圈”的概念于2009年提出，这是官方首次出台具体战略性发展规划。“这意味着‘先行先试’的广佛肇经济圈会加速融合。”9月18日，起草《规划》的负责人、中山大学规划设计研究院院长李立勋对《财经》记者称。

　　2009年1月，国务院正式发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年-2020年)》。紧随其后，广东提出打造广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈的设想，希望通过以点带面的方式推动珠三角一体化进程。这其中，广佛肇经济圈因其经济总量最大、融合程度最高而被寄予厚望。

　　广佛肇经济圈的定位，即为珠三角一体化的“示范区”与“突破口”。珠三角城市群的出现与中国改革开放密不可分，在中国“经济奇迹”中扮演着极为重要的角色。珠三角城市群包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州、肇庆等九城市，若加上香港与澳门，即为人们常说的大珠三角城市群。

　　按照决策层设计的路线，珠三角地区和港澳经济之间将由最初建立在比较优势基础上的贸易往来，演变到加工制造业的合作，最终发展为经济一体化的高度融合，以此增强大珠三角区域的内生发展动力和持续发展能力。

　　知易行难。大珠三角不仅有省会城市、经济特区，还包括实施“一国两制”的香港、澳门特别行政区，各地的经济发展水平、社会发展历史、政府治理架构均不尽相同。这意味着，大珠三角一体化的推进，比长三角、环渤海的区域经济一体化更为复杂和艰难。

　　“老大哥牵手小兄弟”

　　经过30多年发展，上述在行政上隶属广东省的九个城市，事实上形成了珠三角的三个经济圈，即“广佛肇”“深莞惠”和“珠中江”。其中，广佛肇的互补性与阶梯性最为明显和突出，因而被决策层寄予厚望。“互补性与阶梯性将为广佛肇经济圈提供需求动力，这是一种非常明显的优势。”李立勋表示。

　　由于同根同源，广州、佛山频频释出“同城”意愿。早在2003年，“广佛同城”概念首次被提出，广州提出“西联”，佛山策应“东接”，其后双方在基础设施、产业协作等方面广泛对接。广佛同城成为决策层推动珠三角一体化试验的一支“试管”。

　　2009年3月，广州和佛山签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，标志着广佛同城进入全面启动和加速推进阶段。相比2003年首次提出广佛同城概念，决策层在2009年推动区域联系、对接和一体化的意愿更为坚决。

　　其时，以加工贸易为特色的珠三角经济在金融危机的重创下举步维艰。2009年1月－5月，广东全省经济增速明显回落，仅为5.8%。“经济转型”由此成为珠三角发展的一大关键词。广东经济转型的一个重要方式即为：用产业和劳动力的“双转移”冲破行政疆界，推动珠三角区域的一体化进程。

　　2009年6月，在广佛同城的基础上，广州、佛山、肇庆签署《广佛肇经济圈建设合作框架协议》，该协议提出以交通基础设施建设为先导，以劳动力和产业双转移为重点，实现一体化的目标。

　　广佛同城为何加入了“第三者”？2010年，广州GDP超过万亿元，佛山GDP超过5000亿元，而同期肇庆的GDP刚刚突破千亿元大关。

　　《财经》记者获悉，一度以旅游业为发展中心的肇庆之所以能成为珠三角一体化的一员，一个主要原因是其便利的地理位置。位于广东省中西部的肇庆，东邻佛山，南接云浮，西靠广西，北连清远。“在珠三角的九个城市中，只有肇庆是唯一和外省接壤的，这是广东通往大西南的‘桥头堡’。”广东综合改革发展研究院副院长彭澎告诉《财经》记者。

　　经济总量不在一个量级的广佛肇组合被外界称为“老大哥牵手小兄弟”。广佛肇在签署合作协议后，三市建立“市长联席会议制度”，统筹推进三市合作的重大事项。

　　方向已定，交通先行。2010年11月，广佛地铁首通段正式通行。自此，广佛中心城区的路程缩短至40分钟。广佛肇城际轨道则于2009年动工修建，预计通车后，从佛山到肇庆最快将只需25分钟，广州到肇庆仅需1小时左右。“城市之间互通地铁，这是极少见的。”彭澎表示。

　　佛山市发改局在给《财经》记者的书面回复中称：“三市在2010年的合作项目达37个，涉及重点发展规划、重点基础设施、重点产业协作、重点政策对接和重点联合行动五大方面。2011年三市又将有46个重点合作项目。”

　　按照《规划》，广佛肇力争“到2012年基本实现广佛同城化、有效推进广佛肇一体化；到2015年，全面实现广佛同城化，基本实现广佛肇一体化；到2020年，全面实现广佛肇一体化”。

　　“双转移”考验

　　广东省委书记汪洋曾明确提出，广佛肇经济圈应成为珠三角一体化的“领头羊”。产业协调和融合是任何一个经济圈的重中之重，广佛肇经济圈亦不例外。

　　广佛肇经济圈在产业方面的目标是：国际性现代服务业中心和先进制造业基地。按照《规划》，广州将强化国家中心城市功能，率先加快转型升级；佛山应发挥产业优势，推动产业结构战略性调整；肇庆发挥资源优势，积极承接广佛的产业与资本转移建设成为传统优势产业转型升级集聚区及新兴产业区。

　　《规划》提出，广佛肇三市应发挥比较优势，协同加强产业转移的规划引导，推动生产要素对接互补。引导广佛地区产业结构调整和扩张延伸项目向肇庆转移。《规划》的核心实际上延续了广东的“双转移”思路。

　　2008年5月，在广东省委书记汪洋的主导下，连续五个月“解放思想”大讨论的最后成果，集中汇集于《中共广东省委、广东省人民政府关于推进产业和劳动力转移的决定》及八个配套文件中，被概括为“双转移”战略。

　　“双转移”是广东发达的珠三角地区和欠发达的东西两翼、粤北山区之间的一种产业和人力资源的双向交流：珠三角的劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；后者将农村剩余劳动力就近就地向二三产业转移，或向珠三角发达地区转移。

　　“在‘双转移’的大背景下，广佛肇应正确认识自身的产业战略地位，比如广州应着重发展现代服务业，佛山侧重发展制造业，肇庆则定位为广佛产业的延伸地区。”9月23日，广东省社科院产业经济研究所助理研究员邓江年称。

　　在邓江年看来，广佛肇三地在产业上有合作的需求和动力。他举例称，在汽车领域，广州侧重整车生产，佛山和肇庆则提供汽车配件。“产业合作，最坚固的方式就是这种产业链上的合作。”

　　但即使在汽车产业，广佛肇三地也无法完全做到“相安无事”。大众汽车自2009年底宣布其“南方战略”后，广州和佛山就开始为争夺大众新工厂而明争暗斗。最终，广州黯然失手，佛山笑到了最后。知情人士告诉《财经》记者：“广州错失大众汽车后，非常不高兴，因为广州市场都是日系车，非常想引进德系车。但最后败给了佛山。”

　　李立勋表示，一个项目前期(招商阶段)各地确实多为“竞争关系”，但到了后期(招商之后)则是“合作状态”。“广佛肇经济圈的产业合作，我们不会从行政上主导，而应靠市场去完成”。

　　《规划》强调，应加快在怀集县打造广佛肇经济合作区。怀集土地资源丰富，面积占肇庆市的四分之一，是广佛产业转移升级的良好选点。事实上，肇庆已经在“享受”来自广佛的成果：仅2010年，肇庆即引进产业转移项目202个，总额达444.13亿元。“通过广佛带动肇庆发展，肇庆则为广佛提供地理空间。三市可以共同去招商引资。这是广佛肇经济圈发展的主要思路。”李立勋说。

　　体制壁垒待破

　　“广佛肇经济圈能否成功，最关键的是协调和平衡各地方政府的利益。现实是，涉及到行政区的利益协调和平衡是非常困难的。”广东省社科院宏观经济研究所所长助理陈再齐称。

　　在珠三角，虽然各地方政府都归属于广东省统一管辖，但由于自改革开放以来广东政府实行放权型的政府管理模式，政府的权力结构属于地方分权型，省政府一直难以协调各地方利益。另一方面，由于珠三角各城市的崛起主要源于香港等经济体的“外力拉动”，各城市间长期缺乏紧密的经济联系与合作。

　　一位不愿具名的知情人士表示，广东党政主要负责人对珠三角一体化早有共识，但涉及到自身利益的地方党政负责人“不说是各怀鬼胎，至少也是各有心事吧”。

　　在该人士看来，在“以GDP论英雄”的现实中，目前主要是高层“唱独角戏”，缺乏各种有效的区域利益协商机制、争端机制和政治考核机制等，导致地方政府过度追求本区域的狭隘利益，进而影响到区域协调发展的推进。

　　一个被广泛提及的例子是，随着广佛同城的推进，不少在广州上班的白领选择在佛山南海居住，税收交给南海，但往广州出行。从南海到广州，必经金沙洲，金沙洲横跨广佛，但行政上归属于广州。长期以来，广州对金沙洲的基础设施建设并不热心，导致金沙洲的交通、医院、学校等基础设施相对落后。

　　“类似的矛盾会扩大到整个经济层面。”彭澎表示。

　　据《财经》记者了解，广佛肇三地在打造经济圈的过程中签署了很多合作协议，仅2009年即敲定了37个合作项目。不过，广佛肇经济圈的进程主要依靠签署市际协议。每年一次的市长联席会议负责研究解决经济圈建设工作中的重大问题，统筹协调各部门落实工作。

　　但由于各地行政权力互不隶属，运行机制也各不相同，因此容易使协议流于形式。换言之，广佛肇经济圈缺乏强有力的一体化领导机构来确保其有效实施，尚没有形成一套行之有效的决策机制、执行机制、监督机制。

　　“现在广佛肇三地的主要基础设施建设得不错，主要是因为地铁、城际轻轨这些交通是由省里面牵头在做，所以不存在执行上的障碍。这相当于有了一条大动脉，更多毛细血管需要各地去造，但一涉及到各地的利益就难执行下去了。”陈再齐告诉《财经》记者。

　　《规划》提出，珠三角地区将努力打造为“无缝隙区域政府”。多位受访者表示，这种提法“过于理想化和不切实际”。《财经》记者获悉，广东自2009年提出“广佛肇”“珠中江”“深莞惠”三个经济圈以来，就开始酝酿出台指导各个经济圈建设的纲领性规划。但迄今只有广佛肇出台了《规划》，另外两个经济圈的规划性文件尚无明确出台的时间表。

　　“广佛肇是市领导牵头在做规划，而珠中江和深莞惠是局(发改局)领导在做规划。这说明三个经济圈的积极性不一样。”知情人士向《财经》记者透露。

　　该人士表示，珠中江和深莞惠的规划难出台，主要还是“利益问题”。“在珠中江经济圈中，珠海行政地位最高，但中山经济总量最大，现在双方互不买账，利益难以协调，规划也因此迟迟未出台；而在深莞惠经济圈中，核心城市深圳一直瞄着香港，想法一多，和东莞、惠州的合作进展就慢了下来”。

　　“现在的政府就像企业，对自己有利的就干，没利的就不干。但在一体化过程中，怎么可能事事都对你有利？”广东省社科院区域与竞争力研究中心主任丁力对《财经》记者强调：“珠三角一体化，最关键的是要打破体制壁垒，体制壁垒不破，任何一体化都是伪一体化。”

　　探路粤港澳合作

　　作为中国改革发展的“综合实验场”，珠三角的一体化进程备受关注。

　　今年初，美国有线新闻网(CNN)等多家外媒纷纷报道称，珠三角九个城市将合并为一个巨型城市，4200万的总人口将超越全球最大的东京都市圈，1.6万平方公里的总面积则相当于26个大伦敦，比两个威尔士还大。

　　不过“九个市合并为一个市”的说法并不准确。“我们提‘九九归一’，并不是说要在行政上将九个市合并为一个市，而是说九个市在经济上紧密合作，在经济上成为一个整体。”李立勋对《财经》记者称。

　　据《财经》记者了解，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年－2020年)》出台后，广东曾在“九个市一起融合”与“分区域融合”之间反复斟酌。

　　最终，广东党政主要负责人认为九个市一起融合“难度太大”，于是提出广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈的构想，通过三个经济圈的各自融合，最终实现珠三角九个市的融合。随着2010年4月《粤港合作框架协议》和2011年3月《粤澳合作框架协议》的签署，“打造粤港澳世界级城市群”也写入了国家“十二五”规划，“大珠三角一体化”进一步在制度上得到保障和推进。

　　当前，以城市群为主体形态的城市化道路几成各界共识。9月21日，国家发改委秘书长杨伟民在中国新型城市化研讨会上表示，中国“没有办法走分散化的城市化道路”，今后应以城市群为主体形态。杨伟民表示，今后可优先开发环渤海地区(包括京津冀、辽中南和胶东半岛)、长三角地区和珠三角地区三个特大城市群。

　　2010年，环渤海地区GDP达12.07万亿元，长三角地区GDP达6.99万亿元，珠三角地区GDP为3.73万亿元，三大城市群GDP约占全国GDP的57%。但和国外发达的城市群相比，中国三大城市群仍处在低水平。

　　国内三大城市群中，珠三角是第一个发展起来的城市群，但三大城市群中，长三角和渤海湾都拥有一个绝对的核心，而珠三角则拥有广州和香港双核心。双核心的发展结构容易造成行政上无法统一发展规划的弊端。

　　“万事开头难。我们现在是有一个整体性的规划，有一个大目标，但具体怎么实现，还需要一步步去试验和探索。”李立勋表示。据《财经》记者了解，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008年－2020年)》的出台，促成了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》的面世。粤港澳三方政府就建立联络协调机制、确定重点合作领域等事宜达成共识，并确定一批跨境合作区建设项目。

　　毋庸置疑，大珠三角拥有较强的经济实力，且未来仍有“先行先试”的制度优势。珠三角已是全球最大的制造业基地，香港具有亚洲地区最成熟的资本市场和法治体系，澳门的旅游和博彩业，这些都是三地合作的基础。

　　不过在一些研究区域经济发展的人士看来，粤港澳三地各自积累的结构性问题、三地合作中的制度性问题、国际经济低迷的市场性问题，都成为当下和未来三地合作必须克服的障碍。试图成为“全球最具活力都市圈”的大珠三角能走多远，除了市场机制与制度保障外，还需要各级政府更多的包容和更理性的参与，这注定会是一个不断妥协与平衡、碰撞与磨合的过程。■

　　【作者：《财经》记者 鲁伟 】