电改主辅分离半程 实质意义的主辅分离尚未启动

　　发电环节的主辅分离终于收官，而具有实质意义的电网主辅分离尚未真正启动

　　9月29日上午，电力行业两家新的“巨无霸”央企宣布成立，中国电力建设集团有限公司(下称中国电建)、中国能源建设有限公司(下称中国能建)在国资委小礼堂举行了挂牌仪式。

　　这两家央企从一开始就吸引着众多关注，除了肩负国资委“做大做强”央企的厚望外，也因笼罩着电力体制改革的光环而备受瞩目。

　　国资委副主任金阳在挂牌仪式上宣布了两大电力辅业集团的人事任命，中国水利水电建设集团(下称水电建设)总经理范集湘出任中国电建董事长，提名国家电网原总经理助理马宗林担任中国电建总经理；中国葛洲坝集团原总经理杨继学出任中国能建董事长，提名葛洲坝集团党委书记丁焰章担任中国能建总经理。

　　挂牌同时，国家电网公司、南方电网公司与中国电建、中国能建签订了分离企业整体划转移交协议，这意味着两家电网公司分离辅业的管理权完成了移交。

　　国资委主任王勇在挂牌仪式上讲话称，这是“历时多年的电网主辅分离改革重组取得的重大进展”。

　　但是，一位关注电力改革多年的业内人士告诉《财经》记者，“这次其实只是完成上次‘厂网分开’没做完的事。”

　　2002年，国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(下称5号文件)，中国电力体制改革的大幕就此拉开，“厂网分开”“主辅分离”“输配分开”“竞价上网”的16字方针由此确定。

　　当年，原国家电力公司改组形成了“5＋2＋4”的行业格局，五大发电公司和两家电网公司，中国电力工程顾问集团公司(下称电力顾问)和中国水电工程顾问集团公司(下称水电顾问)两家电力设计企业，以及水电建设和中国葛洲坝集团(下称葛洲坝)两家建设施工企业。

　　上述设计、施工四家央企仅在国家层面进行部分资产重组，对区域、省级电力(电网)公司层面所属电力设计、火(水)电施工、送变电施工和修造等辅助性业务并未剥离，仍保留在国家电网和南方电网公司。

　　两大辅业集团的成立，正是在上述四家设计、施工企业的基础上，和国家电网公司、南方电网公司的省级(区域)公司所属辅业单位重组合并成立的。

　　正略钧策低碳经济研究院合伙人梁瑞芳对《财经》记者表示，此次成立的两大辅业集团仍然是在发电环节进行主辅分离，电网作为现在产业链的主辅分离并未开始，“这点做不到，下一步输配分开就会受到重大影响”。

　　主辅“小拆分”

　　作为主辅分离是5号文件中确定的推行电力改革的第二步，在2002年厂网分开后一直没有取得进展。

　　2010年，在国家发改委上报国务院有关电力改革的请示文件中，以“涉及主体和人员多、拟分离企业家底薄、安全稳定压力大、分离工作难度高”来形容主辅分离的难度。

　　“国企重组中容易划分出来的，通常是包袱，这已经是国企重组的规律。”梁瑞芳说，由于要配合厂网分开和后续的输配分离，主辅分离被分做两步，此次成立两大辅业集团，只是完成了主辅分离的第一步。

　　主辅分离的第二步，需要剥离国家电网的电网科研院所、送变电施工和装备制造。如果这些辅业不剥离，输、配电成本就无法厘清，输配分开到竞价上网无从谈起。

　　梁瑞芳认为，在沿电力产业链对发电企业和电网进行纵向切分后，主辅分离则是对输配环节自身进行的横向切分，“利益相关方太多，所以迟迟不能推进”。

　　正略钧策低碳经济研究院研究员高毅告诉《财经》记者，完成主辅分离的第一步是“小拆分”，电力建设、勘察设计、施工业务的重组基本是产网分离的延续，而“大拆分”则是送变电建设、施工，装备制造和科研系统整体拆分出来，他强调：“5号文件的主辅分离的原则应是指大拆分。”

　　“这也是国家电网不愿放手的业务。”梁瑞芳指出，2010年在国资委默许之下，国家电网在输变电设备制造行业快速扩张，相继收购许继、平高两家公司。

　　“主辅分离都已经逆向了，输配怎么分？”梁瑞芳反问道。如果国家电网在扮演电力运营商的角色外，还将电网建设、装备制造等都作为其子公司和孙公司，形成集团内部交易，用企业内部的科层结构、企业结构代替市场结构，是无法用市场机制区分和确定成本的，输配分开更无从谈起。

　　梁瑞芳告诉记者，到2007年，整个电网、配电包括自动化行业发展迅速，该行业中的经济成分呈现出多样化形态，市场化雏形基本形成。电网科研、设备制造等行业中，除了中央企业、地方国企，还有介于央企和地方国企之外的其他经济成分体等，这使得整个市场处于一种活跃的竞争态势中。

　　2008年初中国南方地区发生重大雨雪冰冻灾害，在外界看来，这使得主辅分离“大拆分”方向发生了改变。两大电网公司上书国务院，认为送变电施工企业在保障电网安全中起到重要作用，如果将其剥离难以有效保证电网运营的安全，要求将其保留在电网公司内部。但梁瑞芳却评价说：“我从不认为这种突发事件可以改变产业经济改革的原则和走向。”

　　5号文件对国家电网职责的界定是：“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题。参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。”

　　2009年7月，国家电网控股了电气设备行业的两家龙头企业，平高集团和许继集团，这一收购有违电力改革“大拆分”方向而引发了业内争议。但在翌年2月，国家电网还是等来了国资委同意收购的批复。

　　梁瑞芳认为，国家电网的这种扩张与5号文件提出的主辅分离相逆。电网运营才是国家电网作为公司的首要职责，建设输变电工程，并不意味着整个规划、施工所有环节都应包括在建设当中，这是对“建设”含义的扭曲和意义偷换，不能以负责建设的名义将设备制造、施工都控制在自己的手中。

　　在国家电网完成对地方国企的收购后，下一步收购对象很可能是民营经济体。“在所有产业竞争格局中，在对第二种经济体的收购完成后，势必开始将目光转向民营经济体。”她说，这又形成了过去大的电力系统，只不过暂时没有发电系统。

　　高毅指出，国内装备制造业分支众多，电力装备制造业只是其中一部分，整体装备制造业市场，市场化的机制并不是无效的，也可以做到技术创新和产业升级，国家电网向产业链上游的扩张，在一定程度上排斥了有活力的民营经济体。

　　辅业负重

　　电力行业整合的思路反复，也与整体环境有关。2010年王勇接任国资委主任之后，央企整合思路事实上发生一定变化，原来“做大做强”的目标，转被“做强做优”的新目标取代。

　　在业界人士看来，新成立的两大电力辅业集团也将朝着“强”和“优”的方向发展。但这对中国电建和中国能建也将会是巨大的挑战。高毅分析认为，这些重组企业普遍“包袱重，职工多，资产负债率高”。

　　上述电力行业人士表示，国有资产重组不可能一蹴而就，2002年“厂网分开”用了五六年才将资产厘清，这次的辅业重组涉及几十万人、数百个单位，同样会经历一个漫长的过程，以这些单位的经营状况来看，“做强做优”不可能在短期内完成。

　　国资委披露的信息显示，本次主辅分离涉及29个省、市、自治区的134家网省辅业单位，职工35.78万人、离退休人员26.12万人。

　　中国电建由两家电网公司下辖河北、吉林、上海、福建等14个省市公司所属辅业单位和水电建设、水电顾问重组而成。中国能建则由两电网公司下辖北京、天津、山西、辽宁等15个省(区、市)公司所属辅业单位和葛洲坝、电力顾问重组而成。

　　重组后，2010年中国电建所辖各单位营业收入为1600亿元，资产总额为1960亿元，在职职工数20.27万人。中国能建的营业收入为1100亿元，资产总额为1200亿元，在职职工数16万人。就规模和人数而言，这两家企业可谓“巨无霸”，但其赢利能力却差强人意。

　　今年5月，财政部下发的《电网企业主辅分离改革及电力设计问答》(下称《问答》)显示，截至2009年底，电网公司辅业单位合计资产总额962.2亿元，净资产162.2亿元，实现营业收入1048.3亿元，利润总额仅6.5亿元。

　　纳入上述辅业集团的四家央企，由于业务划分不同，经营情况亦有所区别。高毅认为，电力顾问、水电顾问是电力设计单位，相对轻资产，财务情况总体比较好，电力顾问和水电顾问今年上半年的账面有70多亿元资金。葛洲坝和水电建设两家施工企业为重资产企业，“重资产的公司对于国企来说，很容易负债经营”，“这两家企业的利润不会高”。

　　2010年初，国资委提出的《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》(下称《方案》)中透露，2009年，电力顾问、水电顾问、水电建设、葛州坝四家公司的资产负债率均接近80%，分别为77%、78%、86%和79%。

　　高毅表示，在电网辅业中，勘察设计单位因为是轻资产，财务状况相对良好，而电力建设，修造厂的各省情况则良莠不齐，总体仍以亏损企业居多。但是辅业职工在国网系统内与主业部门的待遇统一，其待遇并没有体现企业的赢利能力，这也是效益不佳的辅业单位职工不愿意被剥离的主要原因。

　　为保证平稳过渡，纳入重组范围的各单位仍然保持独立法人地位，电力顾问、水电顾问、水电建设、葛洲坝暂按子企业管理，网省辅业单位暂按业务性质实行事业部制管理。

　　成立两大辅业集团的部分改革成本则由“920变现资金”支付，将优先用于解决参与重组的辅业单位内部退养职工生活费、社会保险费及离退休人员统筹项目外的养老金等，剩余资金可用于补充新组建企业资本金。但是，这部分资金远不够支付此次改革的成本。

　　“920变现资金”是920万千瓦发电资产变现资金的简称，2002年国家计委为支持主辅分离重组，改善困难的施工、修造、勘测设计等辅业单位的经济状况，划转给重组中设立的辅业集团公司920万千瓦参股发电资产产权。2007年，920万千瓦发电资产完成变现，出售总价约为187亿元，现由财政部设立专户进行监管。

　　另外，电网公司为支持辅业分离垫付的资金，在管理权转移后，也将由新成立的辅业集团承担。

　　重组后还需要逐渐消化部分历史遗留问题，包括厂网分开改革中“920资产”的权益划转问题以及重组后的机构设置等。

　　某跨国咨询机构电力专家告诉《财经》记者，“中国火电电力建设高峰已经过去了。”

　　该电力专家透露，发改委要求，到“十二五”期末，要将火电在电源结构的占比从75%左右下降到68%，“五大电力公司的电力建设重心已转移到风电、太阳能等清洁能源建设，这部分业务五大电力集团自己的建设单位足以承担”。

　　该专家认为，“中国电建和中国能建在上述领域并无绝对优势。”

　　根据中电联的数据，截至2010年底，中国的发电装机容量已达9.62亿千瓦，跃居世界第二；火电装机规模增长更是迅猛，2000年至2010年十年间，从2.4亿千瓦增长到7亿千瓦。

　　水电建设周期较长，约10年－20年，两大辅业集团在该领域尚有发力空间，如果能做优做强，走出国门也未尝不可，这也是国资委对两大辅业集团的期望所在。

　　无论火电水电，还是风电太阳能，在装机完成后，都绕不开电网建设，否则就无法将电力输送到用户端。

　　上述专家表示：“厂网建设，以及各地城市扩张，每开发一个区域，都要建设输电配网线路，还有特高压长输项目，相对于电力建设领域，更看好电网建设市场前景。”

　　重组后遗症

　　一位资深电力人士告诉《财经》记者，此次主辅分离实为各方妥协的结果，除了拟分离企业家底薄，稳定工作压力大，国家电网不愿意放手送变电等辅业，也成为电力改革难于逾越的屏障。

　　对于国资委所提出的《方案》，国家能源局曾建议，“未涉及的电网科研、电网工程施工，即送变电、电网设备制造、非调峰调频发电机组的常规能源等机构企业，应与电网企业脱钩。”

　　但这一意见最终未被采纳。2010年2月，在国资委批复国家电网收购平高、许继交易后两个月，电力体制改革小组召开电网主辅分离工作会议，就主辅分离范围及相关问题取得一致意见，明确表态同意将送变电施工企业由两家电网公司根据电网建设运行的需要进行调整重组，不再参与主辅分离改革。

　　在最终的送审稿中，《方案》提出“已完成分离的电网企业不得再从事已分离的业务或再投资、控股已分离业务的企业”，对能源局提到建议分离的辅业表述笼统，仅要求“进一步开放送变电市场，为实现送变电施工领域的公平竞争创造条件”。

　　2010年9月，由国资委牵头提出的《方案》，通过了电力体制改革工作小组审议通过。

　　在将电网科研、电网工程等辅业剔出主辅分离改革后，《方案》演变为“在电力建设领域的设计、施工、修造企业实施改革重组”，打造两家实力相近、优势互补、布局合理、集水火电等业务一体化的综合性综合电力公司，成为国资委设定的目标。

　　从地区上看对两家电网公司的划分“犬牙交错”。梁瑞芳认为，国资委的意图很明确，是为了使两家企业在资产、基本能力、人员包袱等方面有所平衡，才进行上述安排。

　　梁瑞芳所担心的是，国资委的这一划分方法使得两家公司高度同质化，未来在电建领域形成双寡头。

　　四家重组央企中，水电顾问和水电建设划归为中国电建，电力顾问和葛洲坝归为中国能建。水电顾问和电力顾问属勘察设计企业，轻资产运营模式，人员包袱轻。

　　公开资料显示，水电建设成立于2002年，主营业务包括建筑工程、相关工程技术研究、勘察、设计、服务与专用设备制造、水电投资建设与经营、房地产开发经营等。

　　而葛洲坝前身是上世纪70年代组建的长江葛洲坝工程局，主营业务同样围绕建筑工程及相关工程技术研究勘察设计及服务、水电投资建设与经营、房地产开发经营。不难看出，水电建设和葛洲坝的业务范围几乎重合。

　　梁瑞芳认为，这种同质化竞争对于中国电建和中国能建而言，不是一件好事，依靠战略定位形成差异化才是这两家公司需要调整的方向。

　　“成立两大辅业集团，从产业结构上看是一种进步，但能否引入竞争，还有待观察。”一位电力咨询公司研究员告诉《财经》记者。

　　高毅认为，自2002年启动电力改革后，电力建设市场已形成一个相对自由竞争的市场，在设计、施工、装备制造方面均有多重选择，两大集团重组后，两家新集团形成工程设计、咨询、监理、施工、修造等完整业务链，囊括了中国近90%以上的电建能力，中国电建和中国能建将为电力企业提供的打包整合服务。

　　“这次改革对厂网分开的巩固很有必要，但也很不完善。”梁瑞芳说，如果主辅“大拆分”不进行下去，以前电力改革的成果或将难以保存。

　　【作者：《财经》实习记者 杨悦 】