墨西哥湾对渤海湾的启示：相似命运不同待遇

　　墨西哥湾生态治理对中国渤海的借鉴作用，主要不在技术层面，而在于协调中央政府与地方政府，各部门之间的利益冲突，以及是否将民众诉求置于重要地位

　　美国政府主导成立一年的墨西哥湾沿岸生态恢复专项工作组，于10月5日完成《墨西哥湾沿岸生态恢复工作的实施战略》(下称《恢复战略》)初稿，并于26日公示征求意见。

　　《恢复战略》呼吁采取大胆、大规模的生态修复工程，并建议工程所需费用由“深海地平线”事件的罚款来支付，英国石油公司(BP)海上钻井平台“深海地平线”正是2010年墨西哥湾漏油事故的肇事者。

　　这份初稿提出恢复水质、补充并保护海洋及沿岸的生物资源等纲领性恢复目标，无论从总体方向和思路，还是从发动五个沿岸州各司其职、明确路径，以及以污染源索赔的资金进行海洋生态恢复的方式，足以为沉疴久缠、近期又被蓬莱溢油袭击的渤海生态治理所鉴。

　　《恢复战略》强调了“联邦政府及各州政府之间的合作，明确了政府间共同承担恢复墨西哥湾生态系统的责任”。事实上，“战略”最重要的功能就是提出总领目标，帮助各成员、机构打通壁垒，充分利用科学知识、财政资源，促进生态恢复计划的实施和调整。

　　这份《恢复战略》的四个总纲性目标之一，就是提升社区的抗风险能力，强调生态恢复与沿岸公众的幸福及可持续发展休戚相关，因此恢复计划不仅吸引企业家、科学家和政府的广泛关注，海湾附近的社区居民也参与其中。11月8日，美国工作组召开第一次公众会议，广泛征求了普通民众，以及墨西哥湾区域范围内所有利益相关者的意见。

　　这对中国特别具有参考意义。近期的蓬莱溢油事故，直接涉及在渤海湾中淘生活的渔民和养殖户的利益。从区域特点看，墨西哥湾周边面积较大，养殖户可以换地养殖，而渤海区域的各个养殖带均密布着养殖户，处于“无处可去”的状态，且渔业枯竭，周边渔民亦陷转产困境，这些涉及民生的实际问题，实应纳入中国海洋生态治理的思路之中。

　　相似命运不同待遇

　　2010年10年5日，白宫成立了“海湾沿岸生态恢复专项工作组”，成员由来自联邦环境机构和墨西哥海湾沿岸五个州的高级官员组成。这一决定参考了美国海军部长雷·马布斯(Ray Mabus)起草的一份长达130页、发布于去年9月的建议书。该建议书本身就是一则关于美国海湾沿岸生态在经历深水漏油后的长期恢复计划。

　　工作组重要职能之一就是一年内完成《恢复战略》的制定。2011年10月5日，工作组如约完成了初稿。

　　《恢复战略》开宗明义，“除非尽快采取大胆且大规模的措施，否则墨西哥海湾的健康和未来将处于危险境地。”其将墨西哥湾生态系统界定在亚拉巴马州、佛罗里达州、路易斯安那州、密西西比州和得克萨斯等五个州的近海水域和沿岸生境，强调政府间协作开展恢复工作的重要性，并将四个总领性的目标作为首要任务：恢复并保护生境；恢复水质；补充并保护海洋及沿岸的生物资源；改善沿岸居民的生存环境。辅之以19个主要措施，作为开展区域性合作的初步基础，帮助四个目标落地。

　　墨西哥湾是美国最具价值且最重要的生态系统，占国内油气总产量的90%，海产品总量的30%。2009年，墨西哥湾的自然资源创造的经济价值占全国GDP的30%。虽然资源优势带动了沿岸五州的经济，但沿岸社区的环境十分脆弱。

　　在过去100年里，航运、外来入侵的啮齿类动物、密西西比河上的水利工程等，导致水下大约6000平方公里的湿地消失。2010年4月，深海地平线钻井平台爆炸，导致底部油井漏油持续数月，大约500万桶原油流入墨西哥湾，造成美国历史上最严重的海洋生态破坏。

　　海洋生态系统复杂，破坏易，修复难，而且很费时，修复时间要比破坏时间延长许多年。多次参与海洋污染案件鉴定和调查的山东大学海洋学院副教授王亚民表示，海洋修复工程的复杂性主要在于自身系统的复杂性，以及不同区域、不同环境的生态系统不同。

　　不过，美国《恢复战略》中推荐的一些技术方法可谓放之四海而皆准，比如水生生物系统恢复的做法，中国也在研究与使用，包括建设人工鱼礁、增殖放流、海草床的恢复与种植等。

　　在海洋生态修复上，目前国际上尚无一个完整且成熟的技术方法。《恢复战略》也提到，针对生物修复技术如何突破，以及更完善的治理技术，亦是“边治理边研究”。

　　墨西哥湾以亚热带生物为主，中国渤海湾则以温带生物为主，但两者面临相似的严峻形势。今年6月，渤海湾蓬莱19-3油田两个平台发生重大溢油事故，至11月2日国家海洋局北海分局的监测显示，C平台附近仍有油花溢出。这一事故对本已十分脆弱的海洋生态又是致命一击。

　　王亚民告诉《财经》记者，从溢油量上比较，渤海溢油事故不及墨西哥湾BP溢油事故，但从长期的影响程度看，前者将要甚于后者。因为墨西哥湾宽广，且水深较渤海深，湾流很强，因此墨西哥湾自我修复能力更强。而渤海则为内海，属于半封闭海区，水体交换滞缓。

　　“墨西哥湾的生态，从整体上要比渤海好很多。”中国科学院海洋研究所研究员邹景忠向《财经》记者解释：首先，墨西哥湾的污染程度相对渤海要轻，原因是当地入海的污水通常经过二级处理，而中国绝大多数污水未经处理就入海；其次，污染物的种类与组成，渤海更为复杂，油污、重金属、农药等多种种类成分并存，同时兼具过度捕捞、养殖密集、过量投饵等人类行动；最后，监测数据和信息共享差异，在美国，尤其是针对墨西哥湾的环境健康监测非常及时，数据与报告皆透明开放，一些资料甚至世界共享。而渤海的一些监测数据只为个别部门掌握，甚至该领域专家获取数据也有难度，而监测数据和信息决定了对当地真实情况的了解，这就使渤海水体全部交换更新一次究竟是50年还是200年这类基本问题，都存在分歧。

　　邹景忠表示，从以上方面而言，渤海进行海洋生态修复工程，强度与压力都要比美国墨西哥湾大很多。

　　利益难调

　　美国在过去20年间，由墨西哥湾地区的州政府和联邦政府共同出资，启动了大型的修复生态环境工程。比如，路易斯安那州新奥尔良市重建200公顷因防洪堤坝建设而缺乏营养沉积物的湿地，仅此一项实验工程便持续两年，耗资近3000万美元。如今，针对墨西哥湾的生态系统恢复战略，同样呼吁大幅扩展这一实验工程。

　　相比之下，中国发现渤海生态问题并研究修复，起步时间并不晚。据第一批参与渤海生态调查和治理的老专家邹景忠回忆，早在上世纪70年代初，由亚洲银行出资雇请英国等国际专家对渤海进行了资源与环境的全面调查与评估，渤海今天所遭遇的问题在当时的调研报告中均有提及，但并未引起高度重视。之后，邹景忠再次针对渤海进行长期的海洋生态调查后，于1983年发表论文，亦未引起相关部门关注。

　　生物修复技术，尤其是研究对石油油污有降解能力的细菌分离与培养的技术，中国在上世纪80年代便做过研究，该技术也正是美国《恢复战略》中所推崇的。“中国已经有突破，做到了将细菌培养成菌剂，相当于消油剂，比吸油栏等物理方法对油污处理见效快。”邹景忠告诉《财经》记者。

　　另外，中国在上世纪80年代初就已建立海洋环境监测体系，由国家海洋局牵头，将当时国家环保部门下属的各沿海地区监测站整合在一起。但是，“原本是完善协调机制，结果却成了工作上互相搅和，尔后关系破裂、矛盾激化，两个部门之间的信息也不再共享。最终分家，以海岸线划分而治，至今仍是‘海洋局不上岸、环保部不下海’的管辖局面”。 邹景忠说。

　　分家之治，也未能将管理权责划分清晰。两个部门以海岸线为划分权责的基准，但海岸线具体位置的认定本身就存在争议。中国海岸线依靠潮汐到达海岸的位置划定，潮汐涨落的位置并非一成不变，这也意味着海岸线的具体位置充满了不确定性。

　　“信息不共享，对以往一些好的研究成果不积累，资料束之高阁，不掌握过去的有价值信息，所以到目前为止，无论是海洋局，还是环保部，都无法对今日渤海作出准确判断，何谈治理？”邹景忠分析。

　　中国并不缺乏治理规划。2000年国家海洋局制定《渤海综合整治规划》，计划用五年时间、投资13亿元，对渤海进行海上基础工种改善以及陆源控制等全方位的综合整治。据参与规划起草和运行的专家透露，这一项目最终由于国家环保部门反对而流产。

　　2001年，国务院批准了国家环保总局(现为国家环保部)制定的《渤海碧海行动计划》(下称《碧海计划》)，计划投资555亿元、为期15年进行渤海治理。国务院在批复文件中指出，“项目以地方投入为主，国家给予适当支持”。资金很快成为问题，2004年，时任国家环保总局局长解振华在一次会议上承认《碧海计划》资金渠道不畅，项目进展缓慢，此时距计划中的第一阶段结束约半年时间，近六成的计划投资未落实，有三分之一的项目未启动。

　　山东大学副教授王亚民原为农业部渔业局环保处官员，曾参与《碧海计划》制定及实施，他说，实际情况还是国家各部门、地方政府之间的机制没有理顺，许多沿岸的地方政府不仅不出资，甚至把污水处理费用挪为它用。

　　之后，形势复杂的渤海不再有专项治理计划。2006年，农业部牵头起草的《中国水生生物资源养护行动纲要》获国务院批准。但山东省海洋与渔业厅原副厅长、著名海洋专家王诗成介绍，这一《纲要》对水生物养护产生了积极的作用，但对全面恢复渔业资源仅靠它是不够的，也很难达到预期效果。

　　2009年1月，国家发改委牵头编制的《渤海环境保护总体规划(2008-2020年)》获批。规划中确定了加强重点环节和关键领域保护与防治，建立渤海污染防治与生态恢复系统，并强调面源点源治防联动，建立陆域污染源控制和综合治理系统等五大重点任务。

　　“这一计划也并未理顺部门间的打架，各部门还是从本部门利益出发，海洋污染的压力也并未降低地方追求经济利益的驱动。这几年对海洋治理工程刚有一点认识，外界压力陡增，如石油平台呈几何级数上涨，整治效率远远赶不上污染与开发的速度。”王亚民说。

　　至2009年底，渤海已建成海上油气田20个，钻井平台165个。随着飞速发展的海洋开采而至的是高污染，据国家海洋局北海分局的统计，2009年，渤海共发生四起油污染事故，两起为原油，两起为燃料油。2008年，渤海共发生12起油污染事件，事故发生次数较2007年有所上升。(参见2011年第17期《财经》文章“渤海溢油悬疑”)

　　2010年10月，国家海洋局给地方各局下发《关于开展海域海岛海岸带整治修复保护工作的若干意见》，提出加强对海域、海岸带和海岛的整治、修复和保护工程。国家海洋局北海分局一名官员告诉《财经》记者，该项目是海洋局作为技术支撑单位，帮助地方政府申报修复治理项目，各地政府作为修复项目的主体方。项目资金由中央政府将海域使用金投入于地方工程，地方政府再配套一定比例资金。

　　不过，《财经》记者从河北省几个沿海地区海洋局了解到，一些海域受到污染的地区从去年就上报项目，但至今并未获批，且地方政府明确表态不会针对海域生态治理投入后续资金。

　　“中央有沿海区域的合理布局、产业规划的考虑，但地方出于GDP的考虑，往往不愿意割舍工业项目。”王亚民说。

　　修复基金何来

　　对形势严峻的海洋进行生态修复，成本费用巨大，资金一直是中国海洋治理的壁垒。

　　自不必言，《恢复战略》强调了资金的重要性。此前，美国海军部长雷·马布斯曾建议国会，将深海地平线漏油事故的罚金增加至现有墨西哥湾基金上，用于开展恢复工作。工作组在战略中重申了此建议。

　　据著名学术期刊《科学》报道，针对墨西哥湾的生态恢复工程，美国未来或将成立一个新的区域生态恢复委员会，该委员会将掌控部分恢复基金，并担任各个恢复项目计划的审批工作。

　　美国参众两院拟定的议案均表示，将罚金的80%用于生态恢复。依据其《清洁水法案》裁定，罚金约为54亿至211亿美元。其中，35%直接划拨五个州，60%划分给新建的生态恢复委员会，但在资金使用方面，众议院赋予了州政府更多的话语权。另外5%用于国家海洋与大气管理局在各个州设立研究中心。

　　不同的是，众议院在议案中表示，基金使用完毕，研究中心也将随之关闭。最终的议案将综合两份议案的意见，目前两份议案还在审批中。

　　王诗成认为，可仿照美国《恢复战略》，针对渤海建立一项生态恢复基金。基金构成以生态补偿和赔偿资金为主，国家可出部分资金。基金主要用于渤海生态修复，生态工程建设以及防护监管应急处理等。

　　8月16日，蓬莱溢油事故发生两个月后，国家海洋局北海分局证实，代表国家向事故责任方——康菲石油(中国)有限公司(下称康菲中国)提起生态索赔诉讼。迄今索赔金额尚未公布，诉讼依然在不为公众所知的程序中。

　　一位国家海洋局北海分局官员向《财经》记者表示，这次诉讼包含环境容量损失、生态修复资金、清理费用和环境监测成本费等几个部分，所得的生态修复资金将如何使用，则不会由国家海洋局来支配使用，“不排除将来由国家海洋局组织，让其他具备技术与条件的单位或部门通过招投标方式运作项目”。

　　美国一旦发生污染事故，将会采取担保赔偿基金方式，即将肇事方的赔偿资金存入一个专门管理的账户。而中国发生过多次海上重大溢油事故，至今没有建立类似专项担保赔偿基金账户。

　　9月2日，康菲中国官网发布消息，将就溢油事件设立基金，旨在根据中国相关法律承担公司应尽的责任并有益于渤海湾的整体环境，该基金的设立与运作，将与中国相关政府部门及该油田合作方中海油配合。两天后，中海油官网公布，将督促康菲中国重新修订蓬莱19-3油田总体开发方案，积极推动建立海洋环境生态基金。该公司高层还表示将积极研究建立海洋环境生态基金方案，及时发布消息并接受公众监督。

　　之后，再无下文。

　　“墨西哥湾基金的成功建立，除了法律法规健全之外，美国全国上下，尤其是政府态度强硬、积极督促并用强压手段，而中国目前光说不练，至今一分钱都没看到。”王诗成说。

　　11月8日，上述北海分局官员告诉《财经》记者，海洋局对于基金建立只能起督促作用，国家有关单位还在研究针对这种海洋环境生态基金的管理办法，目前尚未成型。另据其透露，渤海相关基金已经确定，正在申报程序中。

　　【作者：《财经》记者 高胜科 许竞 】