土地财政转型大考：给地方长期而稳定税源是关键

　　“卖地终究是一种存量透支行为，随着经济转型的完成，‘后土地财政’时代的到来，地方政府土地财政转型已不仅仅是一个需要讨论的问题，而是如何落实的问题”

　　记者 王玉光 刘明霞

　　在房地产市场步入下行通道之际，高度依赖土地和房地产的地方财政及金融系统正经受“失衡”考验。 11月17日，哈尔滨市一家城投公司负责人高某对《财经国家周刊》说：以公司目前的现金流状况，“最多只能撑到明年六七月份”。明年的还贷形势“不乐观”。

　　高某所在的城投公司负责承建哈尔滨市大型棚户区改造工程。其核心运作模式是依靠土地一二级开发所获收益投资保障房建设。但在持续近一年的住宅限购后，这套原本运用自如的“棚改模式”渐渐失灵：土地一二级开发收益缩水，保障房资金无法筹集到位，前期用于征地拆迁补偿的银行贷款已到期限……

　　这令高某很焦虑。除寄望房地产形势能有好转外，他能想到的出路就是“申请发债”。据其透露，哈尔滨市目前已上报明年发债20亿元的政府融资申请。

　　11月15日，上海市政府对71亿元地方债进行招标。这是自10月20日国务院批准上海、浙江、广东和深圳四地开展试点以来，中国地方政府自行发债第一单。

　　有迹象表明，房地产调控下的土地市场降温还将持续，明年地方政府投融资平台将迎来集中还款高峰，局部地区将面临偿付压力。鉴于此，国家行政学院决策咨询部研究员王小广预计，“明年地方政府发债、变相发债的意愿会更强烈”。

　　土地出让金缩水对地方政府自行发债的开闸，发生于全国房地产市场降温之时。

　　国家统计局11月18日发布数据显示，10月份全国70个大中城市中，住宅销售价格环比下降的城市已达34个，比上月增加了17个。

　　自今年8月开始，各地土地交易市场土地流拍、底价成交渐成常态。这直接影响到地方的一项重要财政收入——土地出让金。

　　据中国房产信息集团统计，截至10月底，上海土地成交金额930.43亿元，比去年同期减少四分之一；南京和长沙土地出让金同比降

　　幅分别为40%和55%；西安卖地收入仅28.70亿元，同比降71%。北京前10个月土地成交金额虽然同比仅降7%，但北京市国土局局长魏成林对《财经国家周刊》记者表示，由于拆迁征地成本上升，“土地纯收益有所下降”。

　　有迹象表明，土地市场的降温或将持续。

　　11月12日，万科企业股份有限公司总裁郁亮在东莞表示，万科已经进入“冬天”模式，将遵循现金为王、积极卖房、慎重买地的原则；恒大地产董事局主席许家印也于近日表示，“今年将暂停拿地”。在两家销售规模千亿级的领军型房企做出此番表态后，土地市场观望气氛愈发浓重。

　　金地集团今年初原本安排189亿元购地款，但截至8月底，实际购地支出为27亿元。集团总裁黄俊灿对《财经国家周刊》记者说，“我想可能明年土地会更便宜”。

　　目前，一些地方政府已采取下调竞地保证金、降低首付款比例、延展分期付款时间等方式，放宽土地出让条件，以刺激开发商的购地意愿。

　　11月9日，中国土地勘测规划院发布报告称：三季度全国主要监测城市地价环比和同比增长率均较二季度有所下降。其中住宅地价环比负增长的城市从二季度的6个扩大到12个。

　　另一方面，“地根”渐紧的用地调控也将导致许多地方土地出让金增长乏力。陕西省今年有40万亩的用地需求，但国土资源部仅给了13万亩的用地指标。该省表示今年“很多大项目开不了工”，“投资增长后劲不足，房地产投资增速比全国低10个百分点”。

　　地方财政“过冬”

　　土地财源断流之危开始深度扩散。

　　在西部工业重镇陕西省宝鸡市，当地财政部门工作人员冯某告诉《财经国家周刊》记者，房地产调控对宝鸡市土地出让收入“影响很大”，“今年以来，国土部门已很少向财政口上缴土地出让金”。

　　另一名工作人员贺某透露说，宝鸡市今年“大城市建设战略”中的重点工程——西宝客运专线宝鸡南客站工程项目，受累于土地市场形势的恶化，整理出来的配套商业、综合地块卖不掉，不能及时回笼资金，已致使南客站工程项目整体搁浅。

　　长三角腹地历史文化名城镇江市，自2010年京沪高铁实现全线贯通后，开始步入城市化发展快车道，14个城市综合体项目当年同时开工。政府适时提出“建设山水花园城市”的转型目标，对沿江污染企业“关停并转”，投入巨资改造环境，为旅游和人居产业铺路。

　　在接受《财经国家周刊》记者专访时，镇江市分管城建工作的副市长对房地产问题不愿多谈。但在采访结束后，他说：土地卖不出去，对建设山水花园城市的转型战略重任，“确实是个挑战”。

　　渣打银行曾对50家地方融资平台公司进行研究。从这些公司的资产负债表来看，其项目本身所产生的现金流收益大都难以覆盖银行贷款，基本是靠地方政府的土地财政来还款。

　　11月9日，财政部公布“2011年10月份公共财政收支情况”。虽然前10月全国财政收入接近9.09万亿元，超过去年全年总和。但“受经济增速趋缓、个人所得税改革、房地产交易量增幅下降相关税收减少以及非税收入减少等因素影响”，10月份财政收入增幅继续保持回落。其中提到的“非税收入”主要就是指土地出让收入。

　　土地收入“开源”无望，一些地方开始打起了“节流”的算盘。

　　11月16日，从安徽省住房和城乡建设厅传出消息，安徽省明年保障房计划任务为35万套左右，比“十二五”规划中的数字下调近6%；比今年42.9万套的实际开工数字削减超过18%。

　　同时，广西、海南和四川三省也下调明年保障房开工计划。广东省虽未明确下调，但提出将“以需定建”。

　　此前坊间曾盛传，明年全国保障性住房开工数字将从1000万套调减至800万套。此说法虽遭住房和城乡建设部否认，但在10月27日接受全国人大的专题询问时，住房和城乡建设部部长姜伟新表示：“我们跟几个部门在研究，(明年)开工的数量可能要比今年的1000万套要少。”

　　据华创证券测算，今年1000万套新开工保障房在2012年基本全部处于在建状态；若2012年再开工800万套，明年将有1800万套保障房处于施工过程中。在土地出让收入预期减少的背景下，仅明年保障房建设一项地方事权，就将置地方财政预算平衡于前所未有的“压力测试”中。

　　国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，土地财政下滑势必会影响到明年地方的财政预算。为保证财政收支平衡，政府有一个办法可用，那就是“收缩投资”。

　　探路“后土地财政时代”

　　有媒体报道，目前全国已有25个省区市提出过发债申请，总申请规模达3.3万亿元。发债、以新债还旧债，正成为地方政府应对土地财政周期性波动的“替代手段”。

　　尽管发展中城市目前仍高度依赖土地财政，但“转型”似乎已成大势所趋。从2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》开始，土地出让收入的使用方向被逐年细化，各项支出被逐一纳入政府性基金预算，实施“专户”管理。

　　在土地财政的发源地——深圳，迄今已濒于“无地可卖”，先行步入“后土地财政时代”。

　　2010年，深圳地方一般预算收入完成1106.8亿元，居全国第三位。但同期土地出让收入已降至115亿元的历史低位，约为地方财政一般预算收入的十分之一。这比其他城市土地收入占据地方财政半壁江山的现状已相去甚远。早在2009年12月，深圳市地税局副局长、新闻发言人章家寿在接受《财经国家周刊》专访时就曾谈到“土地财政转型”的问题。他告诉记者，高新技术产业、金融产业等服务业已开始成为深圳市的主体税源。深圳同时还承担了国家税务总局指定的首批物业税空转试点课题，及早将触角伸向“土地财政变税收财政”的改革探索中。

　　此外，深圳早在几年前就已开始探索建立“土地基金”制度。该制度借鉴于香港，设立的初衷是为保证土地资产的保值增值，针对土地资产的波动性特点，通过投资等途径分散土地出让收入的整体风险。一方面，以基金方式管理资产，可以有效杜绝政府的滥用行为；另一方面，还可以通过金融市场实现土地出让收入资金池的平衡。

　　《财经国家周刊》记者获悉，北京市目前也在酝酿开发一些相关土地金融产品，以对冲土地市场的周期波动和贷款成本。其大致想法是：将暂时闲置在土地储备中心、尚未出让的土地包装成金融产品，类似于债券，通过发行获取增值收益，用以偿还前期土地收储过程中产生的利息。但由于担心风险控制问题，目前这套想法还在论证中。

　　北京市国土局局长魏成林表示，近些年北京市财政收入的提高并不是靠土地拉动，而主要是靠产业。今后北京将转方式、调结构作为发展主线，继续调整固定资产投资在GDP中所占的比重，进一步降低地方经济对土地财政的依赖。

　　重庆市则在财政和税制两方面展开双向探索，几年前便提出以“国企运作、国有资产经营收益”为核心的“第三财政”概念。 从2005年开始，重庆的民生事业投入大体均靠“八大集团”为首的国企运作来实现。

　　尽管有人质疑 “第三财政”不过是“土地财政的翻版”，但重庆市财政局局长刘伟几次对《财经国家周刊》记者强调：“重庆市已不存在土地财政的问题。”

　　今年初，重庆市宣布开征房产税，与上海市一同成为全国首批国务院批准的房产税改革试点城市。目前，重庆市已将征税范围扩大至存量房产。这将为今后房产税的全国推广探索更多经验。

　　对于众多城市纷纷展开的土地财政转型探索，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平概括说：“卖地终究是一种存量透支行为，随着经济转型的完成，‘后土地财政’时代的到来，地方政府土地财政转型已不仅仅是一个需要讨论的问题，而是如何落实的问题。”

　　中国人民大学经济学院教授陶然认为，给地方长期而稳定的税源，是土地财政转型的关键所在。他建议：“十二五”期间，在改革土地征用——出让体制的同时，逐步引入对存量房地产征收的房产税，以及对农村建设用地入市后征收的土地增值税。

　　经济学家、燕京华侨大学校长华生此前在接受《财经国家周刊》专访时认为，目前“中国变土地财政为税收财政的基础条件基本具备”，且“并不需要进行大的税法变动”。

　　但在国家行政学院决策咨询部研究员王小广看来，当前财税体制改革需要有一个顶层设计，且重点考虑四个方面：一是财税收入来源的可持续性，二是地方融资平台的风险控制，三是财税收入分配的公平，四是重新理顺中央和地方关系。