社保改革展望三二一

　　郑秉文

　　2011年是“十二五”规划的开局之年，社保改革举措可谓重拳出击，史无前例：

　　——1月1日新修订《工伤保险条例》生效，“社会保险法实施细则”颁布，《社会保险法》于7月1日正式开始生效，从而完成了社保制度从无到有、从小到大、从政策到立法的渐进过程，从此驶入法制轨道；

　　——7月1日城镇居民养老保险“新政”(下称“城镇居保”)出台，从而完成了社保制度对所有社会群体在理论上、概念上、制度上的全覆盖，为实际操作中实现社保全覆盖制定了政策依据；

　　——11月份国务院常务会议通过《中国老龄事业发展“十二五”规划》，宣布“十二五”期间将实现新农保、城镇居保和低保(符合条件的老年人)的三个制度的全覆盖；这项宣布意味着，党的“十七大”设定的2020年社保体系基本覆盖城乡的战略目标已经全面提速；

　　——12月中旬，人保部宣布，新农保和城镇居保两项试点参保人数已超过3亿人，2012年有望实现全覆盖，比预定计划提前8年；随后一周内，财政部也宣布这两个制度将于2012年提前实现全覆盖。实际上，2011年实现两项制度全覆盖的省份已超过15个，国家试点与自行试点合计，其实际比例已超过全国总县数的85%。

　　总之，作为“十二五”的开局之年，2011年已超额完成任务，它既为2012年的社保工作提高了门槛，又为2012年这个召开党的“十八大”的重要年份带来了特有的压力。

　　三条红色主线

　　展望2012年，社保工作的主流将是围绕继续完善立法建设、不断扩大覆盖面和持续提高待遇水平这三条红色主线而展开。

　　首先，2012年将继续是社保制度建设的高峰年。众所周知，为贯彻落实《社会保险法》，2011年人保部及时清理了与《社会保险法》不相符合的有关政策规定，还制定和修订了6个配套规章，下发了3个规范性文件，换言之，2011年完成了十分繁杂的“破”的任务，但是，其他配套规章和文件的“立”的任务还很繁重，2012年将毫无疑问是稳步推进各个相关配套规章制度的高峰年。在地方层面，地方性的相关法规、规章和规范性文件的制定和修订工作也十分繁重，在中央政府统一立法和相关配套规章与文件的指导下，地方性相关法律措施的细化与落实、地方经办机构制订细化程序和规范的时间表，将更是面临艰巨的任务。

　　其次，2012年的另一个基调显然是不断扩大制度覆盖面。新农保和城镇居保将顺利完成全覆盖，几乎已无悬念，是2012年的一大亮点。这两个制度建立得最晚，出台得最迟，但却后来者居上，一个月一个变化，新农保在其诞生的短短的两三年内，城镇居保更是在一两年之内就顺利完成任务，基本可以实现应保尽保，这从一个侧面显示，制度设计将是决定扩大覆盖面能力的一个关键。也正是由于制度设计的原因，城镇职工养老保险和职工医疗保险覆盖面的扩大始终存在瓶颈，在整体上拖累了社保制度实现全覆盖的进程。尤其城镇职工养老保险的制度设计过于复杂，便携性很差，权益不透明，激励机制缺位，远不适应非正规就业部门的加入，由此成为覆盖面的死角。但是，2012年城镇职工基本养老保险覆盖面依然享有较大的拓展空间。

　　最后，持续提高待遇水平将是2012年的另一红色主线。金融危机以来，除扩大覆盖面之外，提高待遇水平是社保制度建设的一个趋势。从养老保险制度看，2012年将成为连续调待的第八年。尽管与往年不同，全国没有发布统一上调的政策，但很多省份调待方案已经公布。近几年来，其他四个险种的基金规模不断膨胀，解决基金结余过多问题已逐渐成为中央和地方社保部门的一个重要工作。例如，提高医疗待遇水平和完成“765”任务(即住院费用报销比例力争达到70%，职工医保和居民医保统筹基金最高支付限额达到当地职工年平均收入的6倍以上，且均不低于5万元)将继续成为2012年的一个主流工作。

　　两个潜在压力

　　2012年或许有两个压力将凸显，成为全国范围内的重中之重。

　　第一是就业问题。2012年欧债危机将具有不确定性，有可能继续发酵和蔓延，美国经济复苏前景依然暗淡，就业形势依然十分严峻，很多国际机构和经济学家不断下调经济增长的预期，世界经济形势普遍被认为处于低迷阶段。早前世界经济形势已发出信号，国内经济增长开始放缓，出口下降，甚至有些国际机构已开始亮出友善的红灯。如果2012年世界经济形势没有明显改变，国内外向型企业将首当其冲，就业市场的压力便将大于2011年。为此，积极的就业政策有可能成为2012年的一个贯穿全年的政策红线。

　　但是，就业压力反映在失业保险制度上，更多的是对失业保险覆盖面难以扩大的质疑，而非失业保险基金的压力。因此，提高失业保险制度在扩大覆盖面过程中的瞄准度、提高该制度在就业压力增加时的承载能力、有效发挥失业保险基金的作用等，是深化失业保险制度改革的重中之重。失业保险制度仅是一例。换言之，2012年的就业压力将有可能演变成为制度参数微调的潜在压力。类似的潜在压力和制度参数微调行动在2012年将会适时出现，处于不断的微调之中。

　　第二是发放社保卡。社保卡的发放既是2012年全国的一项民生工程，也是服务型政府转型的一个典型的象征性项目。2011年发放社保卡1.9亿张，2012年拟发不少于1.5亿张，届时持卡人数将达3.4亿人。毫无疑问，完成这些“硬指标”是自不待言的，而且，人保部和央行早前发布的《关于社会保障卡加载金融功能的通知》中关于在社保卡上加载银行业务的金融功能也不在话下。

　　但是，社保卡是社保便携性的一个载体，而便携性能否充分实现将面临十分艰巨的挑战，比如，异地就诊和异地领取养老金等都将面临巨大挑战，这是因为，目前社保基金的资金流收支管理与核算的层级还主要以县市级为主，统筹层次很低，加上财政分灶吃饭的分割，要将赋予社保卡的便携性完全体现和释放出来是不太可能的，这实实在在地涉及到社保关系异地转续、基金异地转移等不同地方社保经办主体之间的利益分割问题，更涉及到国家财政对金保工程的投入极为有限、地方投入很不积极、全国范围的统一IT技术平台没有建立起来的“硬件不支持”的尴尬局面。

　　由此看来，小小一张社保卡，虽然赢得了面子，但却失去了里子，其中折射的是制度的深层矛盾：地域分割、碎片化制度、统筹层次低下、金宝工程投入体制严重不顺等等。于是，社保卡发放的范围越大，对社保制度便携性的本质属性的社会呼声就会越高，其社会压力也就越大，由此带来的对制度深层次改革的要求也就越大，从这个角度看，小小社保卡有可能成为2012年乃至“十二五”期间推动制度深化改革的一个潜在的、意想不到的“外力”。

　　一项重大突破

　　社会保险基金规模不断扩大，对现行的仅存银行的投资管理体制(少数购买国债)提出了严峻挑战。这个落后的投资管理体制具有两大危害：

　　一是不利于社保制度的长期建设，制度扭曲和制度碎片化现象日趋严峻。例如，由于投资体制落后，为规避贬值风险，地方扩大社保覆盖面的积极性不高，因为覆盖面越大，制度收入越多，负担也就越大；再例如，为了减轻基金规模的巨大压力，越来越多的省份加入到降低费率的行列之后，尤其是金融危机实施社保新政的一些省份，例如，浙江、海南、四川等，降低费率已成为一个常态，制度碎片化凸显，政策不统一，不利于全国范围劳动力市场的形成；再如，投资体制落后将导致基金支付范围具有非理性的扩大趋势，等等。

　　二是造成巨大的福利损失。例如，2010年CPI为3.3%，而社会保险基金的收益率仅不到2%，显然是负收益率。此外，如果以全国社保基金理事会10年来9.17%的平均收益率为参照，1997年以来社会保险基金的收益率损失高达6000亿元以上。

　　在巨大的福利损失和贬值风险压力面前，社会保险基金投资体制多元化、市场化和规范化改革的呼声日益高涨，呼之欲出，酝酿已久的改革设想，经过一年的努力，2012年将出现重大体制突破！(作者系中国社科院世界社保研究中心主任)