探路新周边外交：不能只盯着商业关系

　　在“睦邻、安邻、富邻”政策实行近十年之后，中国的周边外交呈现出复杂化的趋势。中国应加大对周边国家和地区的社会性影响，而不是仅注重高层往来和经贸投资

　　2011，中国周边外交有事。

　　9月30日，缅甸总统吴登盛突然宣布搁置兴建中国投资的密松大坝。10月5日，两艘中国商船在泰国境内湄公河金三角水域遭遇袭击，13名中国船员全部遇难。11月19日，美国首次受邀参加东亚峰会，未列入议程的“南海问题”在会上被提出讨论。12月12日，中韩渔警发生冲突，一名韩国海警在冲突中死亡。

　　此外，朝核问题六方会谈被搁置三年仍然无法启动，上海合作组织难以扮演更加活跃的区域安全和经济角色，中国-东盟自贸区启动未有效降低中国与越南和菲律宾在南海问题上的争议，奥巴马政府又高调宣布“重返亚太”，中国周边一时颇不安宁。

　　正如北京大学国际战略研究中心副主任朱锋教授所言，在“睦邻、安邻、富邻”政策实行近十年之后，中国的周边外交呈现出来复杂化的趋势，这是我们必须正视的严峻话题。中国的周边外交如果不能走出新路子，单纯的“睦邻政策”很可能难以应对已经变化了的新现实。

　　为此，中国应加大对周边国家和地区的社会性影响，而不是仅注重高层往来和经贸投资。中国还应考虑如何与周边国家和地区共同提供必须的“公共品”，这不仅包括商业投资和贸易往来的制度环境与机制保障，还包括基于法治、人权和协调发展的“地区治理”模式，以及建立在多边机制上的联合行动和应对机制。同时，要引导中国企业和公民在外活动中克制、内敛和得体，担负起中国“民间外交”的重要使命。

　　——编者

　　不能只盯着商业关系，而是要鼓励和发动外交资源的多样化

　　破局周边公共合作

　　□本刊实习记者 胡维佳本刊记者李晨蕾/文

　　2012新年伊始，继去年的中国商船惨案之后，湄公河上再生波澜。

　　1月14日，中国商船“盛泰11号”在湄公河金三角水域遭到不明身份人员枪击。接到报警之后，中国老挝紧急联合处置，中国商船并无人员伤亡。

　　舆论认为，“盛泰11号”事件表明，中国、老挝、缅甸、泰国联合巡逻执法，在更有力地打击犯罪，更好地服务湄公河流域各国经贸发展和人员往来方面发挥了应有的作用。

　　此前在2011年12月10日，中国、老挝、缅甸、泰国湄公河联合巡逻执法正式启动，四国执法安全部门负责人表示，各方将在相互尊重主权、平等互利的基础上，进一步加大对本国水域执法力度，进一步深化执法安全合作。

　　《财经》记者接触到的外交界人士表示，联合巡逻执法正式启动，湄公河国际航运黄金水道全面恢复通航，不仅意味着因两艘中国商船在泰国境内湄公河金三角水域遭袭所引发的区域紧张情势得以缓解，同时更意味着有关各方在区域公共品供给合作机制方面迈出可贵一步，但能否进一步化解中国周边地区公共品匮乏症，尚有待观察。

　　在公共经济学中，公共品是指不能由市场供给或市场供给效率低下，而只能由公共部门供给、用来满足社会公共需要的产品。而特定区域内的国际公共品或地区公共品，不仅包含传统层面的国家间贸易、关税互惠安排、区域安全机制这些范畴，还包括环境治理体系、卫生监管机制、国际航线、跨国技术标准、知识产权保护体系，等等。

　　学界人士认为，目前东亚区域内的合作深化正受困于公共品匮乏症：注重经济合作而在一定程度上忽略了其他如环境保护、污染治理、法律协调、地区安全等多方面的公共合作。

　　区域公共品匮乏之忧

　　一段时间以来，中国与周边国家之间出现的一些纠纷，把人们的目光越来越多引向贸易之外的双边或多边公共合作领域。

　　2011年9月30日，缅甸总统吴登盛突然向外宣布，在本届政府任内搁置中国企业拟投资兴建的密松大坝工程。10月5日上午，两艘分明名为“华平号”和“玉兴8号”的中国商船在泰国境内的湄公河金三角水域遭遇袭击，船上13名中国船员全部遇难。11月19日，美国首次受邀参加东亚峰会，原来未列入议程的“南海问题”在会上被提出讨论。12月12日，中韩渔警发生冲突，一名韩国海警在冲突中死亡，可谓一波未平，一波又起。

　　面对中国周边日趋复杂的突发性事态，外交界人士和学者颇为担忧。“中国的睦邻政策正受到前所未有的压力。”北京大学国际战略研究中心副主任朱锋教授对《财经》记者指出，“中国向来和平的南部边境——已有近20年时间没有发生任何麻烦——现在似乎成了对中国敌意最深的邻区。”

　　而这一切都发生在周边国家持续分享中国成长红利、东亚市场对中国经济重要性日益提升之际。如何解决中国与周边国家的摩擦，在制度层面上为中国争取应有的权利，不仅是考验决策层的战略问题，也直接关系到在周边国家经商、留学的普通中国人的利益。

　　在学界看来，公共品供应不足是东亚不太受关注、但却影响重大的问题。一个无序的东亚，必然会引发区域内频繁的争端。目前中国已经为区域提供了很多商业上的公共品，如自由贸易区、援建项目、互联互通等等，而结果却是“我们的关系在越来越弱化”。

　　国际机制很大程度上需依赖区域内的地区合作组织提供。然而与高度制度化的欧盟相比，在东亚地区内有影响的合作组织如东盟(ASEAN)、亚太经济合作组织(APEC)，其合作机制还远未成熟。

　　“从现代化的发展阶段上讲，我们比欧洲肯定是要落后一些，很多国家的国家建构还没有完成，区域组织的建设必然要受到制约。”中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣对《财经》记者分析指出，“东亚国家习惯于一种比较松散的合作”，东亚既不存在像美国那样一强独大的国家，可以靠单一国家的公共品输出建立地区秩序，又不愿忍受西欧国家建立欧盟时所做出的主权让渡。“一些国家把主要民族团结起来成为一个独立的国家才几十年的历史，对主权珍惜得不得了，东亚还没到那个历史阶段。”

　　缺乏制度化的地区合作机制，使各国面临纷争时无法做到“按章办事”，种种“讨论会”式的论坛尚无法有效界定各国的利益边界，从而避免或减少冲突的发生。由于无法在制度化的法律框架保护下充分维护自己的权益，因此一些小国有时倾向于通过在一些问题上展示激进姿态，来增加自己在谈判中的筹码。

　　超越功利主义

　　中国与周边国家的摩擦，不仅是区域内缺乏制度化合作机制造成的，中国自身也有一些需要反思的问题。

　　朱锋提醒，比如在湄公河流域的水利开发中，中国就应当考虑，如何更好地体现大国责任实现多边共赢，这已成为考验区域合作机制成效的一个突出议题。

　　澜沧江流出中国边境之后称为湄公河。湄公河是世界第六大河流，它自北向南流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。湄公河流域的居民世世代代沿着河流和河口分布，以河为生。长久以来，湄公河为流域内的居民提供了生活用水和农业灌溉，是各国重要的运输渠道和经济来源。

　　2010年初，湄公河遭遇20年来最大的旱灾，周边地区粮食严重歉收，湄公河航运被迫停运，沿岸百姓和政府承受了巨大经济损失。一时间，相关国家批评矛头均指向中国，认为正是因为中国相关企业在上游修建水电站断流截水，才造成湄公河流域的河流干涸。湄公河流域国家中的非政府组织也频频向政府施压，干预中国的投资开发。

　　面对“中国水坝威胁论”，中国方面虽多次解释，但由于长期以来缺乏和湄公河流域国家在跨国界水资源开发上沟通协作，也没有定期向下游国家公布水文资料等，中国过度开发水资源损害下游国家的形象，一时间很难消除。

　　针对这些批评，清华大学经济外交研究中心主任何茂春对《财经》记者表示，其实湄公河流域国家干旱和上游修水坝没有必然关系，中国在上游修水坝还能有效控制下游洪水泛滥，一味地把下游问题归结为上游水坝是不公平的。

　　不过，何茂春也指出，21世纪水资源会成为一个最大问题，中国和下游国家既然分享同一条河流，就应当建立协商机制，且要纳入综合一揽子谈判当中。

　　实际上，中国在湄公河上游所建水坝，只要合理规划，应当可以对下游产生积极影响。但在云南省东南亚南亚研究所研究员朱振明看来，下游国家的公众对此并不清楚，因而造成了许多误解。“可以考虑由亚洲开发银行牵头，各国科技专家组成调查组，有了实际调研数据，我们就能用事实说话。”朱振明建议。

　　与贸易争端这类热点问题相比，若非突发性特殊事件，跨国界的环境治理很少引起政府的关注和重视。事实上，缺乏与周边国家环境共同治理方面的公共品投入，不但成为中国外交的“软肋”，反过来也影响了中国的现实利益，令中国深受其害。

　　2000年，南京大学和云南大学大气科学系对中国及东南亚地区大气模拟研究发现，每年春季东南亚和南亚的生物质燃烧，不仅影响源区对流层臭氧含量，对处于环流下游的中国南部地区，引起的对流层臭氧总浓度增加值可达到源区的40%－50%。

　　按此研究结果，中国每年在很大程度上接受了周边国家的被动污染。近年来，中国在国内采取了大力度的环境保护措施，关停了一批污染企业，然而中国若不解决与周边国家在污染共同治理上的问题，将意味着中国因改善环境而牺牲的GDP流向周边国家。

　　在发展中定规立制

　　短期内，要求中国与周边国家建立完善的协调合作机制并不现实。

　　建国后很长一段时间里，中国的外交以政治安全为中心，后来随着改革开放和出口导向型战略的推进，中国的外交主题也开始转向与世界的经济合作。

　　“现在中国还需要突出与周边国家的经济利益合作。”金灿荣表示，在非商业层面，展开综合地区治理“至少还需要十年的时间，而且在合作当中需要我们在环境治理等方面表现出更多的国际责任”。

　　近年来，随着中国的崛起和周边国家的发展，东亚面临越来越多的新问题，从商业贸易扩展到更广泛的公共品领域，很多是原来中国和周边国家在相互交往中未曾涉及到的。

　　金灿荣分析，发展本身就会带来问题。比如没有湄公河的开发通航，中国船员被害的事情就不会发生。“水资源的问题也和这些国家的现代化有关。原来我们西南地区很落后，没有工业化需求，大家没有意识到开发水电。下游国家也是这样，用水的需求也比较小，所以问题不突出。现在这些地区都在搞开发，这个时候水资源就紧张了。”

　　朱锋表示，中国和周边国家应当发展处理国际关系的合作新机制，推进地区内长期和平稳定发展。

　　从全球来看，在区域公共合作领域，欧美遵循“规则引导”路径(即“小国”向“大国”的规则靠拢)，而东亚各国在区域认同上远逊于其他地区，其整合路径是“问题导向”，即以解决区内经济体共同面临的问题和挑战为主。

　　近年来，中国和周边国家就相关共同议题取得了一些进展。2005年松花江水污染事件后，中俄双方就加强跨国界河流污染治理做出了共同努力。2006年8月，中国国务院批复了《松花江流域水污染防治规划(2006－2010年)》，6月及8月间，中俄双方环保技术人员完成了对两国跨界的黑龙江、乌苏里江、额尔古纳河、绥芬河和兴凯湖九个断面的同时联合采样并交换数据。

　　2011年10月5日湄公河事件之后，中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议11月26日在北京举行，决定自12月中旬开始，四国在湄公河开展联合巡逻执法工作。

　　此外，针对近年来频发的越界捕捞问题，中国沿海各省市都已成立“制止越界捕捞专项整治行动领导小组”，建立起从领导小组、沿海镇(边防派出所)、协管员、船队、渔船的五级管理网络。

　　东亚地区还很难做到在问题出现之前就形成合作机制。为此，专家建议中国和周边国家面对新问题、新情况，在公共品建设方面切实合作，绕过地区内国家在能源、领土、贸易上的难题，在搁置争议的前提下，建立起区域合作新机制。

　　探路周边大外交

　　新规则的建立，意味着区域内各国角色的调整。

　　金灿荣认为，东亚地区合作到了一个关口，如果不建章立制，合作就推不下去了。但是如果由中国来主导，很容易引起其他国家的紧张。过去十年，东亚合作进步较快。东盟掌握法理和道德力量，中国、日本、韩国三大国积极参与，又非常谦逊，这是一种微妙的平衡，而现在美国的“重返亚洲战略”使东亚问题更加复杂。他建议，下一个阶段中国应该维护东盟为主导的区域合作，以抗衡美国主导的TPP(Trans -Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴关系协议)。

　　“美国推动TPP使印尼这样的国家开始紧张。印尼认为东盟是他们的家，中国本身在东盟的合作框架内，因此我们可以借着TPP的竞争威胁，把以东盟为核心的平台做好。”金灿荣说，同时中国应加强对湄公河、图们江等次区域的开发，以经济项目为主，投入更多的资金。由于次区域中参加的成员不多，中国可以主导这个进程。

　　朱振明则指出，东盟十个国家，不仅制度不同，发展水平也有很大差别，因此建立统一的标准协议还有很大困难。现阶段中国和东盟国家已经建立了机制性合作渠道，包括专业委员会和定期开展的论坛，接下来关键是如何落实这些机制。

　　落实的困难，首先来源于周边国家跟不上中国的步伐。朱振明举例，比如建设联通昆明至越南河内的交通走廊，昆明到中越边境的云南段已经实现了全线高等级公路，但越南段却无法同步进行，这并不是中国方面的问题

　　另一方面，中国和周边国家合作的多是大项目，像一些科技合作往往是几年以后才能拿出成果。朱振明认为，这些项目周边国家的普通老百姓很难看到，不如搞一些实在的，规模小一些的，比如可以帮助当地的农村搞“一村一品”，“中国只需派一些专家，这对中国是非常简单的事情，但就至少可以获得当地老百姓对中国的好感。”

　　在外交界人士看来，现在最重要的是不能只盯着商业关系。朱锋认为，“今后我们必须推动外交资源的多样化。中国变了，世界变了，我们很多手段和很多外交资源的利用一定要跟得上这个新形势的变化”。比如在双边合作中，中国需要与周边国家加强在社会交往、教育等各方面的联系。中国和周边国家的关系原来“太粗放”，现在需要的是一种“精耕细作”的方式。“我们的外交工作需要更加社会化，去做人的工作。公共外交其实是你怎么样通过社会性的手段去展示国家的形象，去表达外交的声音，让国外更多的普通民众而不是外交官员了解。”朱锋说。

　　据《财经》记者了解，目前中国在外交层面已经做了一些尝试，如通过中国驻外使领馆成立民间友好协会、在当地大学开设中国问题讲座、发放当地文字的中国宣传材料、外交官员定期接受外国媒体采访、用当地语言建立使馆网站，等等。

　　但在学者们看来，仅靠政府部门来开展外交是不够的。朱锋建议，中国的外交要有更多社会力量的参与，与周边国家有商业经济关系的中国企业，应该更多考虑积极推动中国因素在当地产生积极影响。

　　一位央企负责人对《财经》记者表示，之所以看重亚洲周边国家的投资和发展机遇，是因为文化相近、睦邻友好、交通便利。“不过近年来，周边国家对环境、人才、就业这几方面的要求越来越高，还要求我们把更多的附加值留在当地，也就是说要对矿产品进一步加工。这意味着我们作为中国的央企，不仅要担当政治、企业责任，也要更好地承担社会责任。在项目建设当中，我们不仅要对投资负责，也要保质量、重管理。”该负责人说。

　　整体来看，中国企业仍然更关注直接的商业利益。即使是一些大型国有企业，在跨国投资合作中，也对宣传中国形象、承担地区责任等“公益事业”着墨不多。

　　中国的非政府组织不够成熟，导致对外交往的民间声音缺乏，也使得中国在和周边国家交往过程中信息不对称。在学者们看来，这就要求中国积极推进社会组织的发展，让非政府组积和个人担负更多民间外交的责任，这才是大外交的概念。

　　金灿荣也表示，每一个部门，每一个机构，每一个公民，都有促进周边外交良性发展的责任。当然，发展大外交需要一个过程，需求是这两年刚出现的，因此也不能太急。

　　何茂春也提醒，不能太急躁、激进，中国外交过分强硬会适得其反。中国和周边国家的关系总体上还是和谐的，中国的经济话语权、政治话语权正在一个上升过程中。

　　“适当的时候，中国应该学会让一让，自私的话就不配做领导世界的大国，自私会使我们受到更大损失。”何茂春说，中国应当具有大国国民心态。一些传统的大国可能逐步退出大国外交舞台，而新兴大国，包括中国在内，一定要比以前的大国做得更好。唯如此，周边得安宁，大外交战略才可在全球真正施行。

　　【作者：《财经》实习记者 胡维佳 《财经》记者李晨蕾/文 】