专家呼吁非公益目的用地应考虑停止征收

　　温家宝广东考察提出要保护农民土地财产权

　　新年伊始，中央一号文件再次锁定“三农”。自此，党中央国务院连续9年发布以解决“三农”问题为主的一号文件。9个一号文件，针对“三农”工作的不同方面，聚焦不同主题，重点各有不同，但一条主线贯穿始终。这条主线就是从“三农”工作的实际出发，探索从根本上解决“三农”问题的长效机制

　　本报记者余飞

　　2月3日至4日，国务院总理温家宝在广东省考察，听取基层群众对政府工作的意见和建议。考察期间，温家宝来到位于广州市城乡接合部的白云区江高镇水沥村，在与村民代表座谈时，温家宝提出，要切实保障农民权利。

　　在座谈中，温家宝说，现在普遍存在的问题是什么呢？是乱占农民耕地，而农民有意见，甚至由此引发群体性事件。问题的根源在于土地作为农民的财产，这个权利没有得到应有保障。温家宝说，我今天在耕地上是一寸都不放，一口都不松，可以说寸步不让。

　　这是继2012年中央一号文件下发后，中央领导再次就“三农”问题作出明确表态。

　　“三农”问题专家、中央党校教授张虎林在接受《法制日报》记者采访时说，一系列的政策、意见说明了党中央、国务院对“三农”问题的重视，也体现了在解决“三农”问题上的政府责任。

　　“保障农民权利，最核心的就是保障农民土地财产权利。”浙江大学中国农村发展研究院教授丁关良对《法制日报》记者说，其中最重要的是土地承包经营权。

　　据了解，自2002年农村土地承包法颁布以来，土地承包经营制度得到了系统规定和保护，尤其是在十七届三中全会上，更是确定了农村土地承包经营长久不变。

　　“虽然法律、政策都对农民土地承包经营权进行了保护，但是在现实中，仍然存在一些问题。”丁关良说，一方面在于，各种政策在各地的执行不一，土地承包对象各有不同，这就导致出现部分农民没有土地的现象。另一方面，由于城市国有土地不断减少，在推进城镇化建设的背景下，农村集体土地成为各种项目开发的征地目标。在征收或征用农村集体土地过程中，出现了一些问题。

　　《法制日报》记者了解到，中南财经政法大学中国农村土地制度研究中心曾对农村土地问题做过调研，研究人员在广东省佛山市南海区调研时，听到一些农民这样的反映：如果地方政府为了“公共利益”的需要，如建设港口、高速公路等公共设施，他们即使是不要一分补偿款，也愿意把地“捐”出来。但实际上，农民经常被骗。

　　“在土地征收方面，农民权利最容易受到侵犯。”张虎林说，有些部门征收、征用农村集体土地往往是打着“公共利益”的幌子，先低价从农民手中把地征收过来，然后又高价把地卖给房地产开发商，导致农民利益受损。

　　在丁关良看来，对农民损失最直接的，就是补偿标准偏低。“在一些地方，补偿甚至还是按照十几年前的标准来进行。”丁关良说，而且还存在根据用地性质、目的不同，发放不同补偿款的情况，“补偿款还可以讨价还价”。

　　丁关良认为，在征收农村土地过程中，尤其要注意对农民承包土地的补偿，应该从两个方面进行补偿。“以前，征收土地只对土地所有权进行补偿。但是，在土地承包法颁发施行后，农民的土地承包经营权就是一项物权，土地征收导致了物权的灭失，因此还应当对农民的承包经营权进行补偿”。

　　“对农民来说，土地被征收意味着丧失了发展权。”丁关良说，所以，对于非公益目的的用地，应考虑停止征收。如果要征收，可以成立统一的城乡土地交易市场，同等对待城市国有土地和农村集体土地，允许农村集体自己出让土地，获取土地收益，用于农村发展。

　　记者了解到，农村集体收益如何分配，也是现实中面临的一大问题，涉及到农民收益权的保护。在传统产权制度下的集体经济组织中，集体所有制下单个集体成员处于无权利状态，加上农村集体经济组织与农村自治组织相重合的现实特征，容易使农村自治组织的管理者成为集体资产的直接代表，并实际拥有集体财产的产权，这就导致农民作为农村集体资产所有者的地位不能充分体现，农民实际拥有的产权还不完整。

　　为保障农民收益权，近年来，北京、广东、浙江、江苏等地陆续开展农村集体经济组织股份制改革的试点工作。以北京市昌平区为例，目前，昌平区已经有97%的村庄完成产权制度改革，35.4万农民当上村集体资产的股东，享受集体收益分红。

　　“推进农村集体经济产权制度改革，成立股份制经济合作社，是保障农民收益分配权的一个有效方法。”丁关良说，一方面，股份制改革后，股东大会、监事会等可以互相制衡，这样可以避免村干部私自决定征地、集体财产处置等问题。另一方面，农民成为股东后，会更关注集体的利益，对于涉及农村公共安全的污染等问题，也会更加注意，有利于农村的社会管理。