央企红利上缴有限扩围遭质疑

　　国家对国有企业未来的发展定位并不明确，这给国有资本经营预算的制度设计带来很大困扰

　　【作者：《财经》记者 郑猛 】

　　在外界呼吁和政策推进之下，今年需上缴红利的中央企业范围将继续扩大，上缴红利总额有望增加。

　　这是继2008年正式实行中央国有资本经营预算以来，该项制度的第二次扩围。迄今为止，共有1072家中央国有企业纳入国资经营预算范围。不过，相对于全国6000多家的中央各部委下属企业总量，纳入国资经营预算范围的仍然还只是一小部分。

　　同时，公众一直关注的是，中央企业红利上缴比例和支出结构仍然不尽如人意。尤其是一些垄断性行业，一方面中央企业获得巨额利润，另一方面其上缴红利在企业净利润中占比偏小。

　　国企研究专家们认为，在顶层设计上如何定位国企将来的发展，直接决定了国有资本经营预算的制度设计。而目前，国企的发展定位尚存在一定争议，相关共识有待形成。

　　预算小步扩围

　　国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。它是中国预算体系的四大组成部分之一。

　　2003年10月，中共十六届三中全会首次提出建立国有资本经营预算制度。而此前该项制度的提法有多次变更，1993年至1998年提出要建设国有资产经营预算，1998年至2003年提出的则是建立国有资本金预算。

　　不管提法如何改变，一个不争的事实是，自1994年实行分税制之后，一直到2007年开始试点收取部分企业2006年实现的国有资本收益，国有企业十多年都没有向政府分红。

　　2007年至2010年，中央企业国有资本收益共收取2130.9亿元。2011年，该项收益的预算收入为844.39亿元。

　　多年来，预算编制先后进行了两次扩围。2007年预算试点范围仅为117家国资委监管企业，2008年增加了中国烟草总公司，2009年中国邮政集团公司也纳入其中。

　　2010年起，教育部、文化部、农业部等部委所属652家企业纳入预算范围。2012年伊始，又将工信部、卫生部等所属301家企业纳入。至此，全国已有1072家中央企业纳入中央国有资本经营预算范围。

　　全国人大财经委副主任委员尹中卿此前曾对《财经》记者表示，相比部分央企的高额利润，中央企业国有资本收益实在太少。其主要原因在于，目前纳入国有资本经营预算范围的中央企业太少，金融、交通和文化等领域的大多数中央企业，均未纳入预算范围。

　　但财政部财科所国有经济研究室副主任陈少强对《财经》记者表示，如果单从纳税人的角度讲，一定是希望更多的央企纳入预算范围，尽快上缴红利，极端的情况是将国企全部纳入，统一缴纳红利。但是，考虑到央企所处行业的不可比性、经营差异性和国企在中国承担的特殊“使命”，扩围难以一蹴而就。

　　纳入国资经营预算的1072家央企中，各部门所属企业的数量也差别较大。其中教育部所属企业纳入者最多，达到623家，其次是工信部，有81家。有的部委只有寥寥几家，很多部委一家也付之阙如。

　　在接受《财经》记者采访时，财政部企业司相关人士表示，目前国资委监管企业已全部纳入国有资本经营预算，但纳入预算的中央各部属企业还为数不多，接下来的工作重点就在于部属企业。

　　该人士说，在部属企业推进国有资本经营预算，不像国家征税带有强制性，也没有税法强有力的法律约束和专设的征收机关，财政部只能找各部委一家家去谈，工作难度不小。

　　按照2010年11月3日国务院常务会议提出的要求，2011年要将1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。但据《财经》记者了解，由于推行工作困难重重，去年全年只一次性纳入了652家企业，其后再无下文。

　　外界关注的是，国资经营预算制度选择企业的标准是什么？

　　陈少强认为，一个重要标准就是企业的市场化程度。教育、文化等领域所属企业的市场化程度较高，尽管它们与政府还有着或多或少的联系，但是在经营管理上很多已经是完全独立的法人，在按照《公司法》的规则运作经营。

　　另一个重要标准是，企业所处行业的成长性。相对来说，纳入企业所处行业的发展潜力较大，符合转变经济发展方式的需要，有着比较可观的、稳定的效益。这些企业上缴红利，不会对它们增加投资产生太大的影响，也有利于企业之间保持相对的公平。当然，纳入这类企业也考虑到政策效果和示范效应。

　　前述财政部企业司人士表示，企业纳入国有资本经营预算本应把握一定标准，但由于工作推进较难，实际情况变成哪些部委和企业工作好做，就先纳入哪些。部委企业为数众多，情况各异，比如一些单位正在进行事业单位改制或购并重组，便以此为由拒绝纳入。

　　收取比例拿捏

　　除覆盖范围的变化外，2007年以来，中央企业国有资本收益的收取比例也进行过一次调整。2007年最初的规定是，区别不同行业分三类执行，第一类收取年度净利润的10%，第二类收取5%，第三类暂缓三年上缴或者免缴。

　　从2011年起收取比例有所提高，上缴红利分为四个等级，除了不收取红利这一等级以外，其余等级均上调了5%。第一类包括烟草、石油石化、电信、煤炭、电网和部分电力央企，收取比例为15%；第二类是钢铁、有色、运输、航空、汽车、房地产和部分电力央企，收取比例为10%；第三类为军工、科研院所和部属央企，收取比例为5%；第四类为中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等政策性公司，仍不收取。

　　从收取比例分类表上看，目前按照15%的比例上缴红利的企业只有十几家，按10%缴纳的有90多家，其余绝大部分都按照5%的低档比例上缴。尹中卿对《财经》记者表示，中央企业国有资本收益的收取比例还是偏低。

　　根据财政部的统计，2011年中央企业累计实现利润总额12363亿元，同比增长8.3%。每年只有区区几百亿元的中央企业国有资本收益，与之相去甚远。

　　陈少强表示，具体到国有资本收益的收取比例，表面上看是国有企业红利再次分配的问题，实际上其中隐含着一个多年来一直没有解决的问题，那就是如何定位国企的未来发展。

　　他说，国企的市场化改革已经进行了十几年，中国入世都已经十年了，今后就应该让国有企业自然发展将来如果所有的国有企业都能够自行发展，不再受政府的政策庇佑，红利问题便也不复存在了，收取比例更是无从谈起。这是因为一旦将国企放在公平竞争的市场环境中，它们的利润自然就会摊薄，与民营企业无异。

　　陈少强认为，在现实条件下，对国有企业不宜再提倡跨越式发展，而应该定位为稳健发展。但从目前来看，国家对国有企业未来的发展定位并不明确，“不点头也不摇头”，缺乏顶层设计。这也给国有资本经营预算的制度设计，带来了很大困扰。

　　支出结构纠偏

　　多年以来，中央国有资本经营收益的支出结构也屡遭诟病。

　　根据2007年11月财政部下发的《中央国有资本经营预算编报试行办法》，国有资本经营预算支出按照资金使用性质划分为三类，一是资本性支出，主要用于支持国有企业改制、重组，自主创新；二是费用性支出，主要用于弥补国有企业改革成本，解决历史遗留问题，支持重点行业企业的节能减排；三是其他支出，即用于社会保障等方面的支出。在业内人士看来，国有资本经营预算支出从政策设计上就倾向于国企自身。

　　2010年国有资本支出541.99亿元，其中用于发展国企制造业的支出最多，达到138.45亿元，超过补充全国社会保障基金的127.1亿元支出。

　　另外从2011年的中央国有资本经营支出预算表上看，当年预算总支出大幅增加到858.56亿元，补充全国社保基金的支出却锐减为50亿元。

　　与此同时，用于发展国企制造业的支出则再创新高，达到218.26亿元。电力监管支出也由上年的11.53亿元，剧增至165.93亿元。

　　陈少强评价说，由于国企之间发展不平衡，目前中央国有资本经营收入的支出，大部分用于国企本身。具体表现是，A国有企业的红利用在发展B国有企业或C国有企业上，甚至也可以用于A企业。可以说，国企红利在很大程度上成为国有企业之间的调控，一个内部循环。

　　国企红利本属全民，既然重新收取就应用之于民，如今却更多用于国企自身，这似乎是一个悖论。陈少强认为，目前的支出格局有其过渡性，在一定时期内还可以容忍，但从中长期来看，支出应该更多地惠及民生，而非用于自身。

　　《财经》记者同时发现，在2010年中央国有资本经营支出预算中，并没有“补充全国社保基金”的支出，127.1亿元的该项支出只是出现在当年的决算当中，而2011年该支出的预算数又大幅减少。可见，中央国有资本经营收入还没能成为社保基金稳定的补充来源。

　　陈少强表示，从国有资本经营收益中划转一部分作为国家社保基金来源是国际通行的做法。人口老龄化提速，社会保障支出压力大是中国的重要国情。国有企业归全体人民所有，其利润属于全体人民，将部分中央国有资本经营收益用于补充全国社会保障基金，可有效弥补未来社会保障资金缺口。

　　而且此举在政策上也有依据。2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定，“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。这一文件规定，为社保基金纳入国有资本经营预算支出范围提供了制度保障。因此陈少强认为，划转一部分国有资本经营收益作为国家社保基金，应该作为一项稳定的制度固定下来，并保证一定规模。

　　作为既定计划，2012年全国国有资本经营预算将汇总编制。而汇总的前提，是在实行中央国有企业资本经营预算的同时，地方编制国有企业资本经营预算的脚步也要跟上。

　　2010年5月起，全国各地开始着手编制国有资本经营预算，很多省区市已延伸到地市级，然而各地工作进展不平衡，一些地方的预算编制执行不够规范。

　　财政部企业司相关负责人此前曾表示，地方国有企业利润收入和股息股利收入不高，难以形成国有资本经营预算稳定的收入来源。从县市层面看，县市国有资本退出步伐较快，国有及国有控股企业户数不多，有的县市仅剩几家城市公用企业，且经常处于亏损状态。这给预算编制增加了难度。

　　陈少强说，目前地方之间预算编制的差异确实非常大，省与省之间不统一，省内市与市之间也不统一，有的干脆没有数据，总体表现为“散、乱、差”。

　　为改变这种现状，财政部2011年曾专门下发通知，推动地方开展国有资本经营预算工作。财政部提出，为顺利实现2012年汇总编制全国国有资本经营预算的目标，各地要严格按照国有资本经营预算收支科目，单独编报预算，同时积极配合并按照规定时间完成预算上报工作。

　　“十二五”规划提出，“十二五”期间将完善预算管理制度，其中一项重要内容就是“健全国有资本经营预算”。“健全”的表述虽较为笼统，难以量化，但目前6000多家部属企业只纳入了六分之一，显非“健全”。前述财政部企业司人士表示，财政部接下来肯定要努力推进国有资本经营预算，但坦白地说“压力不小”。

　　实习生伍慧琼对此文亦有贡献