征地制度改革卡住地方财政命脉

　　地方政府很多债务都是以未来的土地出让金做抵押

　　本报记者 王超报道

　　酝酿多年的集体土地征收制度改革终于迈出实质性步伐——农民手中的宅基地不再是“鸡肋”了。

　　近几天，关于农村集体土地的好消息不断。先是2月15日国务院将“深化农村改革，制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革的重点工作。然后，又有媒体传来《土地管理法》修订案草案中规定城乡同地同价的消息。

　　在国家行政学院经济学部教授时红秀看来，政府这一系列动作意义重大。“一方面农村集体土地征收制度改革有利于让农民分享土地升值的收益，从而缩小城乡之间的收入差距，进而更为快速地打开庞大的农村消费市场。另一方面，为城镇化进一步发展铺平了道路。”他在接受《中国产经新闻》记者采访时说。

　　长期以来，中国农村集体土地必须通过国家征收的方式才能成为建设用地。集体土地征收牢牢掌握在地方政府手中，他们和开发商一起成为了土地升值中的最大受益者。

　　全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授的研究报告显示，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。

　　“征收制度改革之后，村集体有权绕过地方政府征收环节，就变为建设用地的集体土地的价格与开发商展开谈判，从而为村集体和农民争取更多的收益。”时红秀说。

　　但不容忽视的是，一旦触动现有征地制度，地方政府会损失巨额土地收益。一些积压已久的风险可能会由此爆发。

　　最大的危机源于地方债问题。根据审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。2012年以后，地方债进入还款高峰，未来3年将有4万亿的地方政府性债务到期。如果此时，地方财源受到冲击，无疑将会加大地方债的风险。“很多债务都是以未来的土地出让金做抵押的，如果征地制度改了，问题就更加复杂了。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受《中国产经新闻》记者采访时说。

　　同时，征地制度改革也会给地方经济发展带来困扰。“目前，各地都希望通过加大基础设施建设来继续刺激本地经济增长，这需要大量的用地指标，缩小征地范围无疑给地方政府极大压力。因此，修法在地方层面遭遇很大阻力。”郑风田说。

　　这一问题也早有前车之鉴。2008年夏天，国土资源部就曾牵头着手起草草案。到2009年3月，一份土地管理法修订草案征求意见稿已传达到各地国土厅和相关部委征求意见。那份意见稿新增49条规定，涉及农村集体土地权利、承包经营权流转、宅基地权利、土地使用权到期处置、土地交易、征地及其补偿等内容。但由于地方政府的财政收入、国家粮食安全以及各相关部委的利益，征地制度改革争议重重，博弈激烈，最终无法达成一个折衷的方案。

　　为保证集体土地征地制度改革的顺利运行，就要为地方政府找到新的财源，解决这个最大的拦路虎。郑风田认为，地方政府的新财源就是房产税。发达国家的经验也已经证明房产税确实是行得通的选择。

　　财政部财政科学研究所所长贾康也曾多次在公开场合表示，房产税改革有利于地方税收体系建设、解决地方稳定财政收入来源。

　　时红秀表示，地方政府已经深刻地认识到现有的集体土地征收制度往往会导致群众不断上访和群体性事件。而社会稳定也已成为一个非常直接的、重要问责指标。地方政府的阻力越来越小，集体土地征收制度改革顺利成行的可能性也随之越来越高。