银行业反垄断执法被指效果甚微

　　对银行业反垄断的呼声由来已久，但却收效甚微。近日，又有消息传出，发改委将通过开展商业银行收费专项调查，对银行业进行反垄断执法。在曾向发改委申请反垄断调查的律师董正伟看来，银行反垄断不仅仅是发改委一个部门说了算，在多个部门利益的博弈中，能否真正达到反垄断效果还很难说

　　法治周末记者 肖 莎

　　"我们最近在忙着按照银监会的要求进行收费情况的自查，银监会要求3月底之前提交自查报告，尚未接到省行消息说发改委要进行检查，反垄断调查也没听说。"一家大型商业银行河南省某市支行办公室工作人员王波(化名)告诉法治周末记者。

　　据了解，发改委即将通过开展商业银行收费专项调查，对银行业进行反垄断执法。然而在发改委发布的官方消息中，还未明确提及要对银行进行反垄断调查。

　　根据商务部、发改委和工商总局的分工，发改委负责依法查处价格垄断行为(商务部负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查，工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用行政权力排除竞争方面的反垄断执法，价格垄断行为除外)。银行收费存在价格垄断的质疑声一直存在，北京中银律师事务所董正伟律师多次向发改委申请对银行进行反垄断执法。他认为，银行在调整服务收费时涉嫌达成价格垄断协议。

　　"2008年我首次向发改委提出申请后，发改委价格监督检查司的工作人员就电话告知我，针对银行收费问题已进入反垄断执法程序。"董正伟说。

　　但时至今日，银行乱收费的问题依然存在，发改委也从未公开表示对银行进行反价格垄断调查。这种现象背后的根源是什么？

　　彻查银行乱收费

　　法治周末记者在采访过程中了解到，对银行收费进行专项调查的确是发改委今年的工作重点之一。

　　在此前召开的全国价格监督检查与反垄断工作会议上，发改委副主任彭森表示，2012年，发改委将重点对银行贷款过程中捆绑收费、强制收费、只收费不服务等问题进行清理，要严厉查处继续收取国家明令禁止的收费项目、提高标准收取电子汇划费、违规收取各类文本合同的工本费等问题，切实降低企业实际融资成本。这意味着，对公业务领域存在的乱收费问题也将被大力查处。

　　之前对银行收费方面的诟病主要集中在对私业务领域，比如收取小额账户管理费、密码挂失费、ATM跨行取款手续费等等。2008年至2010年，多家商业银行陆续提高跨行ATM取款手续费、账单打印费，并新增小额账户管理费等收费项目，引发公众不满和质疑。

　　与此同时，对银行乱收费的查处力度也在加强。2011年下半年，发改委还对中信银行总行、兴业银行总行、中国邮政储蓄银行总行罚款共计580万元人民币，原因就是这三家银行擅自推迟取消密码挂失费；今年2月，发改委还点名批评了工商银行温州分行、浦发银行温州分行、建设银行汉口支行的违规收费问题。

　　然而2011年银行收费领域又出现了新的“乱象”。金融危机后银根紧缩，各个银行在贷款业务过程中普遍存在存贷挂钩、贷款时搭售理财产品等现象，增加了企业的融资成本。

　　“2011年，发改委已在部分省市专门检查和调研了商业银行对小微企业贷款时的收费状况，今年的检查范围将向全国铺开，对部分国有大型商业银行和全国性股份制商业银行将进行重点调查。”一位接近发改委的人士告诉法治周末记者。

　　“两会”期间，全国政协委员、银监会主席助理阎庆民也曾透露，发改委正在牵头准备进行一场全国范围的大规模检查，具体检查方式正在和央行银监会进行沟通，有望3月份正式启动。

　　“据我了解，关于此次检查尚未有详尽的日程表。”上述接近发改委的人士说。

　　垄断是顽疾根源

　　银行乱收费的问题存在已久，监管部门也一直在整顿银行乱收费问题，并取消了一部分银行服务收费。但缘何乱收费的情况仍然存在？

　　中国人民大学法学院教授刘俊海认为，存在这种现象的根源是垄断，表面地取消几项收费并不能治本。

　　"垄断的不良后果还不只是利用垄断地位对银行服务和产品进行定价，随意收取费用。在垄断的情况下，商业银行的盈利模式也存在很大的问题，银行主要靠垄断赋予的权利吃利差获益，并不注重消费者权益保护。"刘俊海说。

　　刘俊海认为银行业当前的这种盈利模式是不可持续的，这也是他认为当下需要改变银行业格局、对银行业进行反垄断调查的首要原因。

　　"出于对消费者权益保护的考虑，也应对银行进行反垄断执法。"刘俊海认为垄断地位纵容使得银行提供产品和服务时存在大量霸王条款，而且增加了消费者维权成本。

　　中国政法大学财税金融法教授刘少军在接受法治周末记者采访时说，银行的垄断导致的竞争不充分，还造成了银行的惰性。

　　"去看看工商银行网点里每天排队办理业务的情况，就知道银行的惰性有多大了。银行排队的问题不是一天两天啦，但银行就是不去想办法解决，根源就在于，工行等国有银行在垄断的情况下网点多，你很多时候不得不选择去它那里办理业务。既然如此，银行也就没有了改善的动力。"刘少军也深知对银行垄断的种种弊端，他认为中国的老百姓把钱存在银行里，利息已经很低了，定期存款利息都赶不上通胀水平，活期存款基本相当于白白把钱给银行使用。银行拿着储蓄去放贷赚取高额息差，回过头来为储户提供一项服务就收费，这是不合理的，也是公众对银行服务不满的原因之一。

　　刘俊海认同刘少军的观点："这也是我支持对银行业开展反垄断调查的第三个原因。只有打破垄断，银行才会有动力改进服务，只有这样也才能提高银行的国内竞争力和国际竞争力。"

　　然而银行业内人士并不认为自身是垄断的，也不认为银行是赚取暴利的行业。

　　中国建设银行副行长陈佐夫就曾经反驳称，中国银行业不存在垄断现象，因为银行业除了四大国有银行以外，还有几十家股份制银行，上百家地方性商业银行，还有一大批外资银行："你可以选择任何一家银行，一点问题都没有。"

　　而包括央行行长周小川、中国银行业协会副会长杨再平、工行行长杨凯生等在内的银行业内人士均在不同场合表示"银行暴利说"不成立。

　　"鉴于这种情况，建议发改委牵头，央行、银监会、工商总局、商务部等多部门参与，邀请金融消费者、专家学者一起召开专题听证会。共同论证银行业当前的盈利模式、利润状况等，论证银行业反垄断调查的正当性、可行性和必要性。"刘俊海说。

　　银行反垄断执法有必要

　　记者在采访中了解到，对于银行是否是垄断行业，学界的答案几乎都是肯定的。但如何解决垄断导致的种种问题，专家们的观点并不一致。

　　以刘少军为代表的一方认为，银行业属于金融行业，涉及到国家的金融安全和经济安全，对这个行业不能适用有效竞争原则(能充分发挥竞争效力的市场竞争态势)，而应适用有限竞争原则。有效竞争的状态下，万一银行发展出现问题，就会引发社会问题，而且我国的存款保险制度并未建立，一旦银行破产，后续的问题将无法解决。

　　在刘少军看来，对待银行业的反垄断不应跟一般工商企业的反垄断一样，不能对垄断者进行简单的拆分。他认为鉴于银行业的特殊性，应该保持行业的适度集中、适度竞争，并在承认现有垄断的基础上，对垄断状态下的行为严加监管。

　　"监管层不应再对银行业的问题睁一只眼闭一只眼，不能等到公众对银行业的问题怨声载道之后才去监管，应该主动加大监管力度。当下迫切需要解决的问题是，控制银行收费。不能仅提倡明码标价，还要改变'怎么收费都是银行说了算'的现状。监管部门应该要求银行建立一套定价机制，新增每一项业务，都应向消费者告知收费标准是依据怎样的成本、收益、摊销和算法得出来的，让消费者不再对银行消费感到模糊不清。"刘少军解释道。

　　刘少军认为，对于纯粹的服务方面的垄断，是可以打破的。在这个问题上，刘俊海和中国社会科学院法学研究所经济法室副主任席月民不认同刘少军的观点。

　　"多年来，银行业垄断不但未能减少国有银行的不良资产，反而成为其巨额不良资产产生的重要原因；不但未能给金融市场带来稳定，反而使'地下金融'愈演愈烈，使金融市场更为混乱。行政权力对商业银行业务经营活动的直接干预，不但限制了市场竞争，而且扭曲了市场行为，结果是政府对市场的干预越深、干预的时间越长，反而越加大了金融风险。"席月民认为不能把银行业垄断与国家金融安全画等号。

　　"我在2002年前后就曾撰文抨击银行乱收费的现象，截至今日，这个问题仍然没有解决。如果监管有效，何至于走到今天这个地步。"谈及通过监管改变银行业乱收费等问题，刘俊海说行政监管无外乎市场准入、行政处罚等方式，但通过市场准入，银行业形成了目前的垄断局面，而每次的行政处罚也都像"挠痒痒"一样戳不到痛处。

　　在今年银监会发起的银行业收费状况自查中，王波告诉记者，他所在的支行的自查可谓"走过场"。"我负责撰写自查报告，报告的内容无外乎就是根据总行要求统一收费标准，根据监管部门要求取缔相关收费等。"王波说。而在贷款业务中或多或少存在的搭售现象等，王波提交的报告中并未提及。

　　在接受记者采访时，刘俊海反复强调"一定要对银行进行反垄断执法，打破银行的垄断格局，放宽市场准入条件，让银行业充分竞争"。

　　不过，席月民认为还需在银行业反垄断执法中平衡竞争政策和金融政策的关系。

　　"当前我国经济发展的突出特征是不平衡，这种不平衡既表现在城乡、地区、不同产业和行业、不同利益群体、经济和社会发展之间，也表现在投资和消费、内需和外需、民营和外资、大中型企业和小企业之间。由于相关经济政策的调整和变化，竞争政策和金融政策相互之间能否实现有机协调，能否在磨合中实现各自的政策目标，是银行业反垄断执法将要面临的又一难题。我认为，反垄断执法机构在执行竞争政策时，应优先考虑国家金融政策的落实，这样才能避免竞争政策对金融政策的负面冲击，确保国家金融调控的有效性和宏观调控的差异性。"席月民分析道。

　　董正伟律师对银行业反垄断调查能否尽快开展依然担忧。

　　"对银行进行反垄断调查，央行和银监会的角色很重要。银行业是否涉嫌垄断，银监会和央行之外的监管部门很难摸清内情。2008年发改委就电话回复我，银行业反垄断进入执法程序，但其至今尚未公开表示过此观点。"董正伟分析称，从另外一个层面上来看，发改委或许也不想把话说那么死，它既想表现出该部门对银行乱收费的强硬立场，又不愿得罪央行及银监会，在对银行收费进行检查后，由于发改委兼具价格监督和价格反垄断的职能，根据最后的调查结果及届时的舆论情况，发改委能比较灵活地得出结论。