铁路司法改革亟需顶层设计

　　铁路检法"两院"移交地方作为司法体制改革的一部分，应该由最高立法机关从法律层面上作出整体顶层设计

　　法治周末记者 陈 磊

　　2月23日，最高法院向各有关省级高院下发通知，要求尽快推动铁路运输法院改革，在今年6月底前完成铁路运输法院向地方的移交。此前，铁道部表示，对铁路检法“两院”的经费保障将持续到今年6月底。

　　接受法治周末记者采访的专家认为，铁路法院、检察院系统移交地方，纳入国家司法管理体系，有助于维护法治统一，提升司法公正。但这只是改革的开端，未来应该由最高立法机关从法律的层面上解决铁路司法机关的设置、人员、编制、层级等问题。

　　整体移交缓慢

　　3月9日，周五，陕西省检察院西安铁路运输分院(以下简称西铁检察分院)移交地方管理第49天，该院一位不愿透露姓名的工作人员告诉法治周末记者，毕竟在铁路系统工作十几年了，虽然移交了，但还一直保留着铁路的工作方式和工作习惯，像往常一样总结一周来的工作。

　　过完龙年春节假期，该人士的身份由铁路职工转变为一名国家司法人员。

　　1月20日，陕西省铁路检法“两院”移交属地管理协议签字仪式在西安举行。西安铁路运输检察分院由西安铁路局整体移交给陕西省属地管理，同时移交的还有西安铁路运输法院系统。

　　前述西铁检察分院人士回忆说，坊间流传近20年的消息终于变成了事实，周围的同事并不感到意外。“这是肯定要发生的，(我们)只是不知道什么时候发生。”

　　西安铁路局向陕西省移交铁路检法“两院”，是最高法院、最高检察院和铁道部贯彻中央关于司法体制改革部署，推进铁路法院、检察院系统移交地方的典型样本，旨在将铁路检法“两院”纳入国家司法管理体系。

　　同在今年1月移交的还有山西。1月12日，山西省政府、山西省检察院与太原铁路局三方签订协议，太原铁路检察机关人、财、物由铁路系统全面移交地方，实现属地化管理。太原铁检分院下设太原、大同、临汾3个基层检察院。

　　法治周末记者从北京理工大学法学院教授徐昕处获悉，早在去年7月，广东省境内的广州铁路运输中级法院、检察分院和广州、肇庆铁路运输法院、检察院正式脱离铁路部门，移交广东省并纳入国家司法管理体系。

　　今年2月23日，最高法院向各有关省级高院下发通知，在今年6月底前完成铁路运输法院向地方的移交。该通知明确了铁路运输法院人、财、物的移交标准，对办公用房、法庭建设、信息化建设、车辆配置等作出了具体规定。

　　最高法院下发通知后，2月28日，上海铁路局蚌埠铁路运输法院、蚌埠铁路检察院向安徽省移交协议签字仪式在合肥举行。从当天起，蚌埠铁路检法“两院”与上海铁路局分离，整体纳入国家司法管理体系。

　　全国现有铁路局17个，包括北京、济南、沈阳、郑州、广州、成都、上海、兰州、西安、武汉、太原等，共有71家铁路法院和76家铁路检察院。

　　据公开媒体报道，除上述已经移交的地方外，辽宁、甘肃等11个省(区、市)已就移交工作基本达成一致意见，其余各省(区、市)的移交工作正在积极协商推进中。

　　中央财经大学法学院教授郭华告诉法治周末记者，从实际移交情况看，整体上“移交缓慢”。

　　顶层设计及时跟上

　　一位接近铁路司法改革决策层的专家告诉法治周末记者，作为新一轮司法体制和机制改革的一部分，铁路司法体制改革应该在国家层面作出整体规划，并拿出具体的实施方案，统一部署，先行移交铁路法院，然后根据铁路法院的情况对应移交铁路检察院。

　　这位专家认为，现实的情况却是，铁路司法体制改革由“两高”负责，各自设计方案，国家层面的顶层设计没有及时跟上，导致实践中大多数省份至今未能完成铁路检法“两院”移交工作。

　　徐昕指出，2010年12月发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》对铁路司法改革仅作原则性、方向性规定，没有具体改革方案，只要求各地铁路法院、检察院根据自身经济状况、人员体制等不同条件探索改制方法。

　　全国各地经济社会发展状况相差悬殊，铁路检法“两院”移交，牵涉地方财政能力和人事安排等种种问题，需要司法机关、铁道部以及中央和地方的编制、组织、人事、财政等部门反复协调。“具体改革方案，只能在各地有关部门复杂的博弈中逐渐形成。”徐昕表示。

　　铁路司法改革不是铁路检法“两院”简单的移交和接收，在移交过程中，博弈和协调需要一个过程，导致移交进程缓慢，前述专家表示。

　　1983年之前，法院组织法中提到的专门法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院等，1983年，六届全国人大常委会对检察院组织法和法院组织法进行了修改，上述内容变成了“军事法院等专门法院”，检察院也是如此。

　　最高检察院铁路检察厅原厅长陈振东认为，这导致社会上以为铁路检法“两院”的继续存在已无法律依据，事实上，检法“两院”在“等”内。

　　中央财经大学法学院教授郭华建议，在中央政法委落实司法体制改革决定的同时，应当及时总结经验，报送全国人大常委会，决定是否由相关专门委员会例如法律委、内司委主持立法调研，对下一步如何改革进行立法论证。

　　在调研、论证的基础上，由全国人大常委会对铁路司法机关的设置以《决定》形式作出专门规定，从法律的层面上解决铁路司法机关的设置，并明确人员、编制、层级等问题，郭华说。

　　机构设置是关键

　　徐昕认为，铁路公检法机关从铁路部门剥离，移交地方，纳入国家司法体制，在某种意义上只是改革的开端。

　　铁路检法“两院”移交给省级检察院和高级法院管理，表面看只是改变了管理机关，并不困难，但实质上，改革不仅涉及人员、编制、经费保障，核心的问题是移交之后怎么设置铁路司法机关，中央财经大学法学院教授郭华告诉法治周末记者。

　　全国有17个铁路局，只有17个铁路运输中级法院和铁路运输检察分院，只能移交到17个省份，其他省份怎么办？像铁路运输中级法院，有的高级法院有，有的高级法院没有，这就带来管辖上的问题，郭华说。

　　以北京铁路运输中级法院为例，其改革后并入北京市法院系统，但其管辖的范围却远远超出北京市的范围，还包含河北省和天津市的铁路案件(下辖两家基层院，石家庄铁路运输法院和天津铁路运输法院)。

　　一位铁路检察院的检察官向法治周末记者表示，她现在也觉得身份有些尴尬，铁路检察分院是省一级检察院的派出机构，管辖的范围比省检察院管辖的地域范围还大，因为要跟铁路局对应，但实际上管辖的案件数量又很少。

　　郭华指出，由此带来法官和检察官的任命问题。“以徐州铁路运输检察院为例，该院隶属上海铁路局。改革后，该院的人、财、物归江苏省检察院管理，而业务上依旧归上海市检察院管理。那么今后该院的检察长是由上海任命，还是由江苏任命？”

　　根据检察院组织法，上下级检察院之间是领导关系，可以由省级人大任命，其设立需要根据对应的法院审级，并不困难。

　　难就难在法院的设置。

　　郭华指出，根据法院组织法，地方法院分为高院、中院、基层院，上下级法院之间是有审级的监督关系，铁路法院的审级如何确定？其对应的人大机关，全部是省级人大、还是地方各级人大？

　　在太原铁路检察分院移交地方的同时，太原铁路运输中级法院并没有随之移交。

　　太原铁路运输中级法院的张雷冰向法治周末记者表示，因为还没有签订移交协议，没有新进展，所以不便接受采访。

　　郭华告诉法治周末记者，移交之后，保留原有体制，设立专门的铁路司法机关。“这是最简便、最容易处理、最容易解决问题的一种改革方式。”

　　司法“去企业化”

　　铁路司法机关改革最早起源于上世纪80年代，“当时是要撤销铁路公检法”。郭华说。

　　1987年，铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院被撤销，铁路法院改由各省级法院监督，铁路检察院改由各省级检察院领导。

　　徐昕告诉法治周末记者，此后，铁路司法改革完全陷入停滞。直到21世纪，铁路司法改革的议题才重新启动。

　　2003年年底，铁道部出台指导意见，指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为主辅分离改革的试点，尝试将铁路公检法等单位剥离出铁路系统，交由地方政府统一管理。

　　郭华告诉法治周末记者，2004年，中央转发了关于司法体制和工作机制改革的意见，其中一项是包括企业铁路部门公检法的剥离的问题，改革向前迈出一步。

　　徐昕指出，因各方利益牵制，上述改革方案迟迟没有进入操作阶段。

　　2006年，西安铁路局从郑州铁路局独立，根据铁道部的通知，西安铁路检察分院随即成立。

　　前述西铁检察分院人士回忆说，2009年，铁路系统内部下发通知冻结人事，一直冻结到现在。

　　2010年6月，全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露方案规划：铁路法院将从铁路企业中剥离出来，作为专门法院予以整体保留，并一次性纳入国家司法体制，移交所在地省级党委、省高级法院管理，其人财物等各方面与铁路企业完全脱钩。

　　前述西铁检察分院人士感觉这次是动真格的，因为当年底公布了改革的时间表———中央编办等六部委联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统。

　　铁路司法改革艰难的破冰之旅终于启程。

　　2011年3月，最高人民检察院检察长曹建明透露，中央已批准铁路检察院转制划归地方的政策，相关部门正部署落实。

　　四个月后，全国铁路法院管理体制改革协调会召开，通报了由最高人民法院起草、征得铁道部同意的有关加快铁路法院管理体制改革文件的主要内容。几乎是同时，广东省铁路法院、检察院管理体制改革移交框架协议签订仪式举行。

　　徐昕认为，上述相关文件的出台，特别是广东省铁路法院、检察院，山西省铁路检察院的转制实践，是2004年中央确定改革铁路公检法体制以来取得的重要的阶段性成果。

　　“当事人不得担任自己的法官”，以“去企业化”为核心的铁路司法改革是大势所趋、不可逆转。此项改革有助于消除司法企业化的弊端，维护法治统一，提升司法公正，徐昕向法治周末记者表示。

　　徐昕认为，在解决铁路司法机关“去企业化”之后，同样掺杂部门利益的森林法院、农垦法院，也应一律纳入国家司法体系，参照铁路司法改革的方案推进转制，实现全面的司法“去企业化”。