陈锡文：目前的城镇化路径难以持续

　　国家发改委副主任彭森强调，推进城镇化，最核心、最紧要的是要着力完善城乡平等的要素交换关系。

　　早报记者 曹虹 

　　“我个人认为，目前中国城镇化推进的路径和方式是难以持续的。”3月25日，在上海举行的“2012中国城镇化高层国际论坛”上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文作出上述表述。

　　陈锡文解释，中国如此快的城镇化率，是建立在几个低成本的因素上，包括土地的低成本、劳动力的低成本、基础设施和公用事业的欠账、相当一部分人员的社会保障残缺不全，以及公共服务能力明显低于城市的扩张(速度)等。

　　这一论点与部分学者关于“城市化与市民化不协调”的担忧不谋而合。

　　北京师范大学收入分配研究所所长李实昨日对早报记者表示，中国城镇化过程中最大的问题，就是城市化与市民化的不协调，“很多转移到城市的农民并不能享受到市民的待遇，这是一种社会不公平。”

　　“低成本”的城镇化

　　对城镇化的研判本身，已成为改革发展的一项重大命题。

　　据国家统计局今年年初发布的数据，2011年中国城镇人口达到6.9亿，乡村人口6.5亿，城镇人口占比首次过半，达到51.27%。

　　不过，陈锡文指出，根据其去年年底在北京参加的一个会议，现有的农业户籍人口为9亿3500万，因此51.3%比例的城镇化水平，“至少要砍掉1/3，也就是在目前的城镇人口里面，至少有1/3的人还有一个成为城镇人口的过程”。

　　在25日的论坛上，陈锡文发表了题为《认真总结经验教训，促进中国城镇化，更好地实现可持续性》的发言。

　　“主观上，把它(城镇化)定位于低成本的强行推进，这和近些年来城镇化增长有很大关系。”陈锡文在发言中提出，中国当下城镇化推进的路径和方式难以持续。除了低成本的因素难以为继，陈锡文还提出，以往的城镇化过程明显地表现出集约性不够，单位面积产出和发达国家相比有非常大的差距；资源环境的承载能力在不断减弱。

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对此亦有同感。

　　杨伟民说，城市化率提高，相应的，城市农业用地和生态用地会减少，这在一定程度上可能会削弱可持续发展能力。杨伟民认为，要维持可持续发展水平，就必须要控制开发强度。

　　国家发改委副主任彭森昨日亦称，总的来看，中国的城镇化水平，和工业化水平相比，仍然明显滞后，不仅结构上低于多数处于同等发展阶段的国家，同时城镇化的质量也亟待提高。

　　还有农业凋敝的担忧。

　　“从去年的情况看，除极少数品种外，绝大多数农产品几乎样样正常。但我想告诉大家的是，在这样一个极其难得的好年成之下，我们对于粮食、植物油、棉花、食糖和猪肉，这些最事关民生的大宗农产品，没有一样不需要进口。”陈锡文介绍，去年中国进口的粮食超过1200亿斤(含大豆)，现在粮食的自给率总体水平不足90%。

　　农民融入城市的成本

　　“如果我们这样毫无节制地向农民索取，来堆砌一种对他们毫无好处的城镇化，以后城市出现困难的时候，农民很难来帮助你，而且最重要的是，连农民自己都很难维持自己的生产和生活。”陈锡文不无担忧地说。

　　事实上，在快速城镇化的过程中，新生代农民融入城市的话题，并不新鲜。

　　李实直言，现在的城市化，“往往是一种低成本的城市化”。

　　“只把他们看成简单的劳动力，而不是市民，这不行。”李实说，首先要改变观念，农民到了城市以后，应该给予市民待遇，另外政策上要做出一定的调整，就要考虑怎么提供市民享受的基本权利，比如就业不应该受到歧视，工资应该同工同酬，应该覆盖社会保障。

　　“如果住在社区，就应该和社区居民一样享受同等的公共服务。”李实说。

　　复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远还提到，城乡二元的制度改革，是能推进城市化的一个动力。除了制度动力以为，还要提高农民工在城市发展的能力，如人力资本的培训、稳定的就业、城市生活技能的培养，能力建设和制度建设同样重要，“以前我们重制度建设，却忽视了能力建设。”

　　任远指出，在未来二十年后，中国有可能进入快速城市化的过程。至于城市化的速度将和城市能提供的稳定的工作相关联。制度改革要避免城市化对社会体系的撕裂。现在已经到了非常紧迫的关头。

　　“已经进入城市的农民工、他们的家属，都迫切要求改变自己的地位，这是社会公平正义的要求。让他们能够进入城市和市民一样生活，这是一个巨大的压力，但真要去解决，又谈何容易，方方面面需要有巨额的支出，包括农民工自身。”陈锡文进一步说。

　　“一定要避免农村凋敝”

　　在陈锡文看来，中国的城镇化必须要有一种高屋建瓴的战略性思维和全局性眼光；必须在体制上进行大刀阔斧的改革；且快速城镇化过程中，一定要避免农村的凋敝，农业的衰败和农民的被边缘化。

　　这一考量视角，与城乡统筹的着眼点颇为接近。

　　3月18日国务院正式发布的《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，已经提出了完善统筹城乡的有关体制机制的要求。

　　彭森昨日说，推进城镇化的过程中要强调实现三个目标：第一，要城乡规划发展要求一体化，要城乡统筹一起来考虑这个问题。第二，要实现城乡之间的要素流通一体化。第三，要实现城乡之间基本公共服务的均等化。

　　“积极稳妥地推进城镇化，最核心、最紧要的是按照‘十二五’规划纲要所提出的，要着力完善城乡平等的要素交换关系，要通过新的制度设计，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的权利。”彭森特别强调，“在这方面最重要的是推进征地制度的改革。”

　　彭森坦言，现实的征地制度是历史的产物，带来了人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾，以及对农民土地财产权保护不够，和建设用地粗放的问题。

　　“应该看到中国的经济发展水平已经有了很大的提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化、城镇化的成本，有必要，我们也有条件，大幅度提高农民在土地增值受益中的分配比例，必须以保护农民利益和集约节约用地的原则，加快修改相关的法律法规，积极推进集体土地征收制度的改革。”彭森说。

　　在昨日的发言中，陈锡文同样提到了，土地制度特别是征地制度，“显然需要改革”。

　　陈锡文还提到，使人们追求GDP增长的财税制度，过于考察在任官员任期内业绩的考核制度等，都需要改革，“如果不进行改革，城镇化很难走上合乎国情、合乎经济社会发展规律的道路，因此它也就很难实现可持续。”

　　而对于农民融入城市的另一绊脚石——户籍制度，同样也已到改革关口。

　　“农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上还是要改革依附在户籍制度上的各项保障、各项社会福利的制度。”彭森说，从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展，从较长的时期看，则以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。

　　上海“先富先老”

　　可见的是，在城镇化的发展水平上，上海走在了全国的前列。

　　上海市常务副市长杨雄昨日介绍，目前上海城镇人口已达户籍人口的85%以上。

　　伴随着上海高城镇化率的，还有老龄化水平。

　　据杨雄介绍，目前上海60岁以上的老年人口630万，占户籍人口的21.6%，占常住人口的13.5%。预计到“十二五”末或者“十三五”末，2020年，上海老龄化的程度将远高于全国。

　　这也被中国社会科学院学部委员、人口所所长蔡昉评价为“先富先老”，相对于全国的“未富先老”而言。

　　在此前一天举行的“中国经济50人论坛(上海)研讨会”上，蔡昉说，上海率先在全国第一个跨越了中等收入陷阱，达到了人均GDP1.2万美元以上，按照世界银行现代的分类，他是进入了高收入行列，大大超过全国平均水平。

　　当然，上海面临的挑战也不少。

　　杨雄称，在城镇化过程中，上海已经碰到了土地问题，“土地是上海最稀缺的资源，根据全国土地利用总体规划纲要，到2020年我们建设用地的总规模是2981平方公里，发展空间有限。而上海耕地的后备资源严重不足，垦复整理的面积不是很大。”

　　而根据杨伟民计算，上海的开发强度已经很高，现在上海的开发强度已达到了36.5%，如果扣除崇明、长兴、横沙这三个岛，大概开发强度是50%，已经很高了。比较国际上大城市，比如伦敦是23.7%，东京的开发强度最高也只有29.4%。

　　还有能源和环境方面的担忧。

　　“我们现在每年能源的消耗总量已经超过了1亿吨标准煤，其中煤炭大概50%左右，是5000万吨。上海能源供应总体上有保障，但需求的增长趋势还是严峻的。”杨雄进一步指出，国家要求上海到“十二五”末，能源消耗总量要控制在1.35亿吨，“难度非常大”。且不说，还有万元总值GDP能耗要下降18%的要求。

　　杨雄提出，上海要坚定不移地走“创新驱动、转型发展”的道路。提升城市的创新能力，努力营造开放、宽松、公平的创新、创业环境，推进城乡一体化的发展，建立实有人口、实有房屋全覆盖的综合服务管理长效机制等。

　　蔡昉给出的建议与杨雄的表态颇为契合。

　　蔡昉认为，应该花更多精力在创造需求上，需求包括产业的聚集和人口的集居，上海是一个超大的城市，在这方面有优势；要研究和对接制造业的升级和转型的趋势，产业应该多样化，不能形成太单一的产业；上海应该是一个创意交流的地方，上海应该是一个高度动态，开放、包容、充满活力的城市。