天价罚单违反行政程序法治原则

　　王学辉

　　这几天一张7.25亿元的天价罚单已经在网络上引发热议，开出这张罚单的是广东省茂名市国土资源管理局，而被处罚的是茂名石化矿业有限公司，后者涉嫌违法采矿被处罚。罚单背后的利益博弈更是变成了人们茶余饭后的谈资。

　　茂名石化矿业有限公司(以下简称矿业公司)是一家民营企业，由大型国企“茂名石化”的一个子公司改制而来，它曾经是石化系统亏损企业改制成功的典型，每年上缴税款就达6000多万元。但就是这样一个因改制而蓬勃发展的企业，却在2009年开始遭遇“滑铁卢”。2002年改制之时，矿业公司继承了原公司对茂名“金塘矿区”的采矿权，双方签订了“采矿权租赁合同”。但采矿权证的到期时间是2009年6月30日。到期之前，矿业公司多次与茂名石化交涉，要求按照当初的改制方案“续证”。但茂名石化、茂名市政府却要收回采矿权，不同意续办采矿权手续。于是，矿业公司一边争取续办采矿权证，一边在采矿权证到期后继续进行开采。这种行为被茂名市国土资源局认定为非法采矿活动，国土局在2009年9月17日、2010年5月19日、2010年6月6日，连续三次下达通知要求停止开采。而矿业公司并没有理会。2010年5月19日，茂名国土局对矿业公司作出行政处罚决定，一是责令停止开采，二是处以罚款人民币10万元。对于这个处罚，矿业公司不服，向广东省国土资源厅申请行政复议。省国土厅认为，矿业公司采矿权证到期而继续开采，茂名国土局有权作出行政处罚。但按规定，对企业处以5万元以上罚款应组织听证，而本案中国土局作出10万元罚款，却未组织听证，属于程序违法。2010年9月9日，广东省国土厅决定撤销茂名国土局的行政处罚，责令重新作出具体行政行为。2011年10月9日，茂名国土局向矿业公司发出了“行政处罚听证告知书”。告知企业此次处罚有三项，一是责令停止在“金塘矿区”采矿，二是没收公司采出的矿产品，包括高岭土成品6311吨，高岭土半成品17万吨，三是罚款7.25亿元。

　　针对同一企业的同一违法事实，一张在2010年10万元的罚单，在一年后“升值”到了7.25亿元，新的处罚决定是已撤销的行政处罚数额的7000余倍。在这样大的价差空间里，行政机关已俨然变成了店大欺客的商家，对于价格信口开河任意加码。因为在地方政府制定的“规范性文件”中10万元或者7亿元都符合规定，如何确定准确的数额，全是模糊的空白地带，留存了太过宽泛的选择空间，如果行政自由裁量权不确定一个裁量的基准，行政处罚的任意性就不可避免。目前全国各地的行政执法机关基本上都对行政处罚作出了一个裁量基准规则，我不知道广东国土部门是否也出台了相应的法律规范。另外，正义的政治与法律制度，必然是人人参与的结果，在行政管理领域，参与意味着私权对公权的主动加盟，是在公共意识和私人意志予以充分沟通、相互促进基础上发现真谛，达成共识的过程。行政处罚法第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”而听证的过程，就是行政相对人陈述意见与行政机关充分沟通的过程。经过了这样的沟通过程，“天价罚单”也不再那么面目可憎，其可接受度也将得到提升。

　　我们知道，正义不仅要实现而且更应当以人们可接受的方式实现，设计法律程序的功能就在于此。在公法活动领域，行政程序体现为一种公权力运作模式，行政权由于具有与市民社会直接接触而极易对私权加以侵犯的特性，因而更应该在阳光下行使。对于行政处罚这种自由裁量空间很大的行为而言，肆意妄为的权力运行则更需要程序的规制。

　　现阶段社会管理创新理念在行政管理领域大放异彩，落实于行政程序领域，就是要体现行政效率，实现公共资源的应然效益；就是要注重与行政相对人的沟通互动，建立一种多元化纠纷化解模式，实现社会矛盾的提前预防与实质解决。基于公权与私权从传统的绝对对立逐步向沟通、合作发展的社会趋势，行政机关必须探索适合我们这个社会价值理念的行为方式，以灵活、柔性、沟通的行为方式更能有效实现行政的目的。在法律允许的前提下，在自由裁量基准范围内，只要能达至行政的目的，行政机关可以基于行政相对人自愿对行政决定结果中的处罚数额、执行方式、执行期限等事项进行充分考量与协商。即使行政相对人存在违法行为，我们在作处罚结果时也不能不考虑民众的可接受度，不能不考虑“三常原则”(常理、常识、常情)，不能不考虑法律效果与社会效果的统一。

　　就行政程序而言，相对人的参与和权力运行的公开透明是其核心要素。对行政权力应当遵循的正当程序规则进行全方位规定，既具有极强的现实意义，又体现了时代的进步要求。行政程序的选择与设定，既要吸收现代行政的先进理念，又要回应时代发展的脚步，就是要实现现代行政“政府有界、服务为魂、政府有责、过程可控”的有机统一。唯有如此，“天价罚单”才会得到遏制而不至于恣意横行！