铁道部的明天：巨额负债划分系改革难点

　　记者 刘亮

　　政企分开已成共识的背景下，铁路系统的巨额债务如何划分承接？如何确定铁路改革的步骤持续与节奏，仍在探讨之中

　　在一系列内外因作用下，铁路改革渐露曙光，而如何确定铁路改革的步骤持续与节奏，仍在探索之中。

　　“不久前，中央机构编制委员会办公室(下称‘中编办’)交给铁道部一项任务，研究体制改革后，铁道部机构设置、人员安排、部门职责等问题。在铁道部内，政策法规司一直在牵头开展铁路改革的研究。”铁道部一位官员向《财经国家周刊》记者透露。

　　记者通过采访了解到，今年3月22日，国务院批转国家发展改革委《关于2012 年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案”。其后，铁道部、国家发改委、财政部等部委，研究铁路改革的力度进一步加强。

　　4月中下旬，国家发改委派出的一个团队，先后赴太原铁路局、上海铁路局等铁路机构考察调研，目的是研究铁路改革及发展等问题。

　　与此同时，国务院参事室交通组也在做关于综合运输体系建设的课题，其中涉及交通大部制改革和铁路改革，该组成员国务院参事室参事蒋明麟表示，希望能够在铁路部门进行系统调研。

　　“除铁路系统，其他领域政企分开的改革都已完成。对于铁路系统政企分开的改革，各方已形成共识，我们认为铁路政企分开的改革已箭在弦上。但启动改革需要进行必要的准备，等待合适的时机。” 民生银行一位长期关注铁路投资与改革的人士说。

　　论证阶段

　　对于铁路系统改革，此前一直有传闻：国务院拟成立铁路改革领导小组，牵头开展铁路改革的相关工作。

　　而据记者了解，截至5月初尚不存在这一机构。

　　“没有听说国务院成立了‘铁路改革领导小组’这样的机构。此前，铁路改革方案是由国家发改委来制定的，几年前他们提出过铁路体制改革方案。如今，铁道部肩负着研究制定铁路改革方案的主要职责。虽然最终上报国务院的方案需要多个部委共同商定确认，但肯定无法撇开铁道部。”前述铁道部官员在4月底接受记者采访时表示。

　　国家发改委基础产业司副司长吴晓也证实，尚未听说存在铁路改革的统一领导机构。本届政府成立之初，曾明确将铁路改革职责交给铁道部，按道理应由铁道部提出推进铁路改革的具体方案。

　　不过，前述铁道部官员认为，拟成立“铁路改革领导小组”传闻的合理性在于，铁路体制改革正式启动的时候，肯定需要成立这样一个机构，以便协调各方立场，确定最终方案。

　　据介绍，铁道部近年来一直在为推进改革做努力，先后进行了主辅分离、撤销地方铁路分局等改革。去年6月，铁道部又出台了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》，将铁道部职责与各铁路局及各专业公司的职责进行了更为明确的划分，并且从今年1月开始，在铁路内部实现政企职能分开。应该说，这些措施，都具有改革推进的前置效应。

　　去年下半年，铁道部再次聚焦铁路体制改革，并曾向铁道部司局一级的单位下发过调查问卷，内容涉及体制改革的多个方面，包括政企分开后的机构设置、铁路建设、安全管理等，以此方式来征求铁路局层面的管理人员，对铁路改革的意见。

　　与此同时，与铁路改革密切相关的部门，如全国人大财经委、国家发改委、财政部也在研究铁路体制改革，一些对铁路改革感兴趣的智囊机构也在做研究。

　　“相关部委都在按各自的职责和角度研究铁路改革的问题，对铁道部制定的体制改革方案，也可以起到开阔思路、统筹平衡的作用。” 中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹说。

　　一位接近铁道部的人士表示，铁道部改革方案正处于论证阶段，铁路改革酝酿多年，不缺方案，但这些方案一直没有定稿，原因是铁路改革要面对很多历史的、现实的、未来的难点，如目前铁道部的巨额负债改革后由谁承担？未来铁路系统如何管理？未来铁路建设该由谁负责等？

　　国家发改委综合运输研究所研究员刘斌也认为，“国务院转发的文件所说的‘按政企分开、政资分开的要求’，是很原则的说法，铁路政企分开改革这一步肯定要走，但迈过这个门槛后，需要解决哪些根本性问题？改革的目标是什么？中国铁路该往哪个方向发展？各种改革路径的风险情况如何？未来要形成一个什么样的局面？还没有看到有关部门就这些基本问题达成共识，或形成公开的研究成果。在铁路体制改革启动前，需要将这些大的基本的问题考虑清楚。”

　　巨额债务难点

　　接受记者采访的多位官员、专家均认可，铁路政企分开改革需要采取多步走的策略，第一步实现政企分开、政资分开，这一步需要保留铁道部，在完成第一步工作后是否与交通运输部合并，可再做统筹考量。

　　相关专家建议，在第一阶段改革的过程中，可以分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司等机构，铁路运输总公司承担铁路系统的客货运等职责，拥有调度指挥权。铁路建设与资产管理总公司则负责今后一段时期国家铁路系统相关基础设施投融资和建设。

　　“铁路领域政企合一主要集中在铁道部层面，例如目前铁路系统的规划建设、运输组织、调度指挥、财务结算等职能，都集中在铁道部，实现政企分开并不难。而且在改革过程中，铁路系统大部分人的工作不会发生太大变化，只是转化一下身份。”刘斌告诉记者，“但未来铁路的建设发展问题，在政企分开阶段必须做出安排，既有的铁路债务等问题，也需要找到解决办法。”

　　铁道部2012年一季度汇总财务报表审计报告显示，铁道部总负债2.429万亿元，负债率60.62%，其中长期负债1.917万亿元，流动负债5123亿元。

　　北京交通大学经济管理学院教授荣朝和、武剑红在联合撰写的《铁路债务危机与改革思路》一文中建议，政企分开之后，可以由铁路建设与资产管理总公司负责相关铁路资产的管理和债务偿还。铁路运输总公司也要偿还一部分债务余额。也可考虑将铁路建设、投融资与相关资产管理及债务偿还两项职能分开，分别设立机构负责。

　　武剑红进一步解释，目前铁道部的债务不可能由某家企业承担。在铁路盈利能力较差甚至是亏损的情况下，没有哪家铁路企业能够承担如此庞大的债务，铁道部的大部分债务仍需由国家承担。但在政企分开后，必须为这些债务找到一个合适的载体，代表国家承担铁路债务，例如铁路建设与资产管理总公司。而铁路运输总公司也需要承担部分债务余额，承担比例需要认真测算，目的是促使其提高运营业绩，获得合理的利润，偿还其债务，实现可持续发展。

　　谈到铁路债务的承担问题，前述铁道部官员也告诉《财经国家周刊》记者，巨额负债划分确实是改革的难点之一，但考察欧洲国家及日本的铁路改革，可以发现，相关的债务负担大部分都是由国家承担的，估计中国也不会例外。目前建设铁路的资金，主要来源于银行贷款和发行债券等债务性融资方式，通常商业银行或债券市场会考虑债务主体的信用，以便确定利率。而中国铁路系统一直在凭借政府的信用，来带动行业的信用，获得建设资金。

　　中信证券是铁路债承销商之一，中信证券董事总经理高占军告诉记者，此前中国铁路建设债券与三峡债相同，虽然是企业债，但具有国家信用，拥有3A信用评级。去年第四季度，由于出现融资困难，国家发改委于10月12日下发文件，明确铁路债正式成为政府支持债券。

　　若铁路体制改革之后，债务主体变更，不可能再由铁道部做债务主体，单靠新成立的公司承担债务，对于债务的信用评级肯定会下降，会对其重新进行定价，政府应该提前对此作出制度性安排，否则会影响商业银行及购买铁路债的机构投资者的利益，也会影响到铁路建设的融资。高占军建议，可以采取新老划断的方式，对存量债务做出安排。未来市场将会根据新公司的资信情况、现金流情况、偿付能力及获得政府支持的情况，对其新发行的债券进行定价。

　　前述民生银行人士认为，随着近两年铁路基本建设投资从高峰回落，铁道部负债率的增速将下降。未来避免铁路部门陷于高额负债、实现可持续发展的办法在于跨区域的战略铁路通道。由国家出钱建设，其余线路采取谁受益谁投资的原则。今年年初，铁道部试图下放城际铁路主导权，由地方政府出钱建设城际铁路，就是这一思路的体现。铁路体制改革后，估计会延续这一思路。

　　横拆还是竖拆？

　　铁路体制改革的复杂性还在于，虽然可以分阶段实施，但在改革启动前，必须对下几步该怎么改，做出充分的谋划和考虑。

　　“政企分开之后，铁路改革将是长期的过程，不要指望用某个固定方案来确定其后的改革路径。例如，中国电信行业在政企分开改革后已有10多年时间，仍然在不停调整。铁路改革更为复杂、周期更长，因此也需要在实践的过程中，不断调整。” 刘斌告诉记者。

　　“尽管如此，未来铁路系统的定位、铁路改革的目标等事关铁路发展的战略问题，还是需要改革决策部门提前认真考虑好，因为在这些问题上的不同选择，对铁路的未来发展会产生巨大影响。”刘斌强调。

　　“如果铁路体制改革仅仅是为了解决铁道部的债务问题，将难以符合公众的预期。”北京铁路局的一位关注铁路改革的人士也认为，“铁路改革的第一步需要解决政企分开的问题，实现行业开放；其后的步骤要解决铁路运营和发展的问题，让行业合理发展。”

　　铁路改革经历过本世纪初“网运分离”的方案，其后又有“网运合一”成立区域铁路公司的方案。时至今日，在政企分开的共识之后，接下来铁路的运营组织方式，是将具有过渡性质的铁路运输总公司，拆分为几大区域铁路公司，还是采取客货运分开的方式，分别成立铁路客运总公司和货运总公司，仍然是争论的焦点。

　　这与国家对于铁路系统的定位密不可分。刘斌认为，铁路系统总体上是一个经营性的行业，而非社会公益事业，铁路运输的公益性有限，且公益性正日趋减少。他建议将未来的中国铁路定位为“经营性普遍服务”行业，允许其追求合理的利润。“当然，即使是经营性的行业也应该承担必要的社会责任，也可以获得国家必要的支持和补贴，这并不矛盾。”

　　前述北京铁路局人士不太赞同上述观点，他认为在定位上要将客运与货运分开。他说，铁路客运的服务对象是旅客，相当于国家的“大公交”和“大地铁”，因此铁路客运具有很强的公益性。而铁路货运的服务对象是货主，主要是全国的工商企业，它们属于经济组织，以盈利为目的。因此，铁路货运则具有更强的商业性。

　　这位人士进一步阐述，“由于客运与货运属性不同，决定了两者的融资方式、治理方式以及政府的监管方式不同。同时，两者的技术路线、发展方向和运输组织模式也有很大不同。只有实行客货分营，才能适应铁路改革和发展的需要。客货分营以后，客运和货运按照不同的标准和要求，开展生产运营和安全管理，可以避免目前铁路客货运不分的情况下，‘一人有病，全家吃药’的问题。”

　　业内人士分析，客运货运分离的方式更符合铁路系统的利益，客运货运分离后，客运可以继续寻求政府合理的补贴，而货运则可以追求经济效益。

　　不过，前述铁道部官员告诉记者，对于这个问题，即便是铁路系统内部，也存在不同意见，还需要进一步探讨，也可以在未来改革的过程中，通过不同方式的拆分实践，来检验哪种方式更适合中国铁路的发展。