协议供货漏洞引发批量集中采购改革

　　本报记者 贾璐

　　协议供货在实践中暴露出的种种问题，无疑是引发批量集中采购改革的直接原因之一。那么，代表着集中采购发展方向的批量集中采购同协议供货相比，到底具有哪些优势？就此问题，本报采访了业内的相关专家，从理论层面一探究竟。

　　3项成本下降  3项效益提升

　　在政府采购公开透明程度及社会关注度不断增强的背景下，“豪华采购”、“天价采购”事件频现报端。对此，南开大学法学院教授何红锋的评价一语中的：“媒体报道的这些高价采购现象，大多是协议供货导致的。”

　　从实际表现情况来看，协议供货在运行中，最凸显的也是价格弊病。

　　中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为，协议供货的价格软肋源于其分散本质。他表示，每个采购单位按照协议购买各自所需的产品，没有批量和总价值的限制，对于卖家而言依然属于零售。零售很难有价格优势和规模效益。实际上，目前的协议供货，不仅没有价格优势，甚至比市场价更高，这是让社会公众无论如何也难以接受的。而协议供货的另一个弊端是，无法向商家承诺采购量，既然没有采购量的承诺，那商家如何给你低价承诺呢？“当然，这些问题也可以通过完善协议供货制度得以解决，但是难度会很大。”徐焕东补充道。

　　据何红锋分析，协议供货价格短板还有以下两个促发因素：第一，协议供货有一定的期限，而很多产品，特别是IT产品，在很短时间内就可能出现产品及价格变化。虽然很多地方都规定，协议供货的价格只是最高限价，实际供货时供应商应当根据市场情况降价，但由于中标的协议供货商数量有限，他们很容易形成价格联盟，拒绝降价。第二，因受益的不确定性，供应商参加投标的积极性不高，因而无法展开有效充分竞争。

　　与协议供货的价格短板相比，批量集中采购成交价低于市场10%以上的成绩单显得非常耀眼。

　　为什么批量集中采购能形成低价？中央国家机关政府采购中心综合处处长高志刚分析说：“规模效应和竞争充分是批量集中采购具有价格优势的原因。批量集中采购能够通过汇总采购人的实际需求数量，进而形成规模效应，提高政府采购的社会关注程度，并且增强投标供应商之间的竞争，促使投标供应商给予更加优惠的折扣，从而最大限度地节约财政资金。”

　　然而，价格优势只是批量集中采购相较协议供货的优势之一。

　　徐焕东对批量集中采购的经济学意义进行了全面分析，他认为与协议供货等分散采购相比，批量集中采购具有采购成本、人力成本、监督成本等3项成本下降，价格、质量、服务等3项效益提升的特点。

　　他具体分析道，首先，批量集中采购将此前的零散采购进行汇总，避免了部分重复劳动，随之节约了相关采购费用、降低了采购人力成本，且因其便于监管部门集中监管、又因社会关注度高而可获得政府采购相关各方和社会公众的自发监督，还具有监管成本低的特点。其次，与分散采购相比，批量集中采购显然更符合市场批量竞争规则。显而易见，批量越大，吸引的供应商就越多，而参与的供应商越多，采购活动带有的竞争性就越强，采购方的选择性就越多，价格优势、质量优势及可获得的配套服务等自然会显著提升。

　　强化集中监管  优化支出管理

　　对于监管部门而言，如何对协议供货实施监管是令人非常头疼的事情，有些地区的政府采购监管部门工作人员曾发出过“可望而不可及”的感慨。

　　徐焕东也提出：“协议供货的致命弱点之一便是：无法实现集中监管。”

　　从实践来看，协议供货的分散采购本质及供应商与采购人的“一对一”操作，有可能导致政府采购监管和约束的弱化，在个别项目上，甚至可能产生监控的真空。采购人在协议供货中任意选择高配置机型、化整为零规避公开招标，采购人员对供货商选择有明显倾向性等问题在协议供货中屡有发生。

　　而在该层面上，批量集中采购也体现出了显著的优越性。

　　徐焕东从管理学视角提出出：“批量集中采购是政府采购公共本质和管理科学化的必然要求，是一条必由之路。”

　　他分析道，作为公共采购，如何实现采购效果最优、使公共资金带来最大价值，是政府采购必须追求的重要目标。而相比分散采购，批量集中采购在管理学意义上具有实现政策目标、便于集中监管、优化行政支出管理现状等优势。

　　其一，批量集中采购的操作模式使其更易实现政策目标。徐焕东表示，相比分散采购，批量集中采购对于提升政府采购政策功能执行力的积极意义是不言自明的。

　　在这一点上，财政部财政科学研究所所长贾康也曾分析指出：“形成批量采购之后，可以形成宏观调控中一种扩张或者是收缩的政策工具，并在某种程度上贯彻政策，包括影响产业政策、推动创新等。”

　　其二，批量集中采购的集中性决定了其更利于监管。徐焕东点明，批量集中采购不仅使得监管机构更便于对采购行为实行从预算、标准配置、采购过程、履约等环节的全面、集中监管；而且如果通过公开招标等方式采购，还会因批量集中采购巨大的社会关注度而促使众多供应商和社会公众主动参与监督。

　　徐焕东还特别提到，近几年来政府采购中的一些问题大多是在公开竞争中暴露出来的。因而便于监管的批量集中采购，也具有一定的倒逼采购活动公开、公平、公正作用。

　　其三，批量集中采购是推进行政支出管理的必然选择。徐焕东指出，批量集中采购有利于在党政机关中实施集中统一标准控制，优化行政支出管理现状。

　　记者了解到，中央批量集中采购已按照满足基本办公需要和市场成熟度高的原则，将中央单位的台式计算机和打印机统一成10款基本配置机型，既可满足办公需求，又符合资产配置标准，特殊配置须经过主管部门审批，有效杜绝了超标准豪华采购现象的发生。从全国范围来看，批量集中采购的燎原之势客观上也带动了地方政府制定通用产品、服务项目的统一功能及价格标准的步伐。

　　切断利益通道  促进反腐倡廉

　　“供应商参加某次协议供货的投标以后，即使中标了，成为若干协议供货商之一，仍然不能直接带来效益，因为没有直接确定交易量。供应商想在协议供货中获取实际效益，必须等到下一个具体的采购人向其采购才能进行交易。此时，供应商很自然地会想到要做一些‘公关’工作，私下找采购人进行‘一对一’商谈。也因此，在协议供货中，采购人员对供货商选择有明显倾向性。”何红锋模拟出了供应商参加协议供货的心理，同时也指出了协议供货存在的廉政风险。

　　从我国近年出现的腐败现象来看，结构性腐败问题突出。从政治学的理论和方法观察和分析问题，公共权力主体的制约机制不够健全和完善是结构性腐败的一个重要原因。因此，反对腐败，搞好廉政建设的一个重要途径就是要强化对公共权力主体制约机制的建设，必须对公共权力主体运用公共权力的过程、结果进行制约。而批量集中采购作为运作程序和规范，即可对公共权力主体进行有效制约。

　　高志刚分析道，协议供货给供应商和采购人创造了利益连接的纽带，而批量集中采购却通过规避供应商与采购人的直接接触，切断了供应商与采购人之间的“利益通道”，具有显而易见的防腐败促廉政作用。

　　江苏省政府采购中心副主任龚云峰则从另一个角度指出，批量集中采购因其采购规模大，社会关注度较高，可以更广泛地接受政府采购相关各方和社会公众的监督，因而能够更有力地防止因采购人自由裁量权过大而引发的“权力寻租”现象。此外，记者了解到，在中央单位试行批量集中采购后，不少主管部门都认为批量集中采购有利于规范下属机构采购行为，能够有效促进部门建立内部监管机制。