服务类政府采购路径推进分析

　　章辉

　　随着我国公共财政制度建设的进一步推进，公共服务支出在财政支出中的绝对量和相对量上均会呈现不断提高的趋势。公共服务支出的日益增加，必然要求传统的公共服务提供主体与提供方式随之变革。我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要也明确提出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。本文正是基于这一背景，探讨在我国现有的财政体制框架内，如何通过推进服务类政府采购，将更多的公共服务纳入政府采购范围。

　　服务类政府采购发展简析

　　2003年到2010年间，我国服务类政府采购规模由77.2亿元增加到709.1亿元，年均增长32.09%；服务类政府采购占当年采购规模比重由2002年的7.7%上升到2010年的8.4%。可见，从绝对量上，我国服务类政府采购规模保持了较快的增长；但是从相对量来看，服务类政府采购在2002年到2010年的9年间，只增加了0.7个百分点。并且其间还出现下滑态势，如2007年到2009年的3年间，服务类政府采购占当年政府采购规模比重由7.7%下降到7.6%，再下降到7.3%。根据对服务类政府采购规模变动弹性的分析，2003年到2010年间，有3个年份的弹性系数小于1，也就是说，在这3年中，服务类政府采购规模的增长幅度要落后于政府采购总规模的增长幅度。当然，在2010年，服务类政府采购规模变动弹性出现了显著的提高，达到了2.23。根据《2010年全国政府采购信息统计分析》的解释，这是由于“各地在认真总结完善货物类、工程类采购经验和做法的基础上，积极探索从传统的专业服务扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域”。

　　相对于政府采购范围的3大组成部分而言，即使以服务类政府采购规模占当年政府采购总规模比重最高的2010年为例，货物类和工程类政府采购规模的占比分别是37.7%和53.9%，显然，服务类政府采购的比重明显偏低。这一方面固然与我国公共财政制度建设不健全有关，直接表现在财政支出中公共服务类支出比重仍然较低；另一方面，也与我国《政府采购法》关于服务类政府采购内涵界定不明确有关，出现部分本应属于服务类的政府采购品目被列入了货物类或工程类政府采购范围的现象。

　　服务类政府采购范围与执行

　　根据我国现行的《政府采购品目分类表》(财库〔2000〕10号)，服务类政府采购共有11大类。笔者认为，现行的服务类品目设置不仅范围过窄，而且众多服务类品目未能在政府集中采购目录中得到体现。这不仅是导致我国政府采购制度建设以来，服务类政府采购规模占比一直难以显著提高的原因，也造成服务类采购规模前3位品目变化较小且比重较大的现象。因此，推进服务类政府采购，首先就是要明晰服务类政府采购的范围，并强化执行力度。

　　1.明晰服务类政府采购的范围

　　经济学理论通常将公共产品和服务的提供责任赋予政府，这里所说的服务，实际上指政府为经济与社会发展所提供的服务，是满足公众需要的服务(姑且称为“公众服务”)。而服务类政府采购所指的服务显然不仅是公众服务，还包括政府自身运行所需的服务(姑且称为“政府自身服务”)。就两者的规模来说，公众服务的规模要大于政府自身服务的规模，且随着我国公共财政制度的健全，公众服务的规模会越来越大。

　　对照我国现行的《政府采购品目分类表》不难发现，公众服务并没有纳入其中。因此，服务类政府采购品目重构就是要将规模巨大的公众服务逐步纳入服务类政府采购的范围。

　　具体来说，公众服务主要包括的类型有：市政服务、社区服务、专业性咨询与援助服务、公共文化服务、教育与培训服务、医疗卫生服务、殡葬服务，等等。

　　2.强化服务类政府采购范围的执行力度

　　推进服务类政府采购，仅仅是明晰其范围并纳入《政府采购品目分类表》是不够的，还需要强化其执行力度，就是要尽可能将《政府采购品目分类表》中服务类品目纳入集中采购目录。笔者发现，即使是我国现行的服务类范围较窄的《政府采购品目分类表》，仍然有较多的服务类政府采购品目没有被纳入集中采购目录。以《国务院办公厅关于印发中央预算单位2011-2012年政府集中采购目录及标准的通知》(国办发〔2010〕61号)为例，服务类品目包括：汽车维修、汽车保险、汽车加油、印刷项目、会议服务、工程监理、机关办公场所物业管理、信息管理系统开发及维护项目等8项，而这8项品目实际上仅涉及《政府采购品目分类表》中服务类11大类中6大类。显然，通过强化服务类政府采购范围的执行力度，将更多的服务类政府采购品目纳入政府集中采购目录，将会有效促进服务类政府采购规模的扩大和占采购总规模比重的上升。

　　服务类政府采购方式选择

　　2003年到2010年间，我国服务类政府采购方式的构成中(见表)，公开招标是主要的采购方式，且呈现不断扩大的趋势，由49.90%扩大到66.26%；单一来源采购的比重也在逐步提高，由10.02%提高到13.84%，且由2003年占比最小的采购方式上升到2010年的第二大采购方式；邀请招标、竞争性谈判和询价等采购方式的比重均呈现不同程度的下降。可见，服务类政府采购方式的构成符合《政府采购法》关于“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的规定。但该规定并没有区分货物、工程和服务不同采购范围的特点，而对于服务类采购，如果也强调主要采用公开招标方式未必合适，尤其在我国当前服务类供给市场不发达的情况下更是如此。因此，推进服务类政府采购，在采购方式选择方面必须考虑服务类项目的特性。

　　1.服务类政府采购方式的选择理念

　　《政府采购法》虽然规定公开招标应作为政府采购的主要方式，但也规定了“因特殊情况需要”的例外。笔者认为，对于服务类政府采购方式的选择，要大胆运用该“例外”规定，要破除首要考虑公开招标的思维定式。因为公开招标的有效性得以发挥是有前提条件的，即市场上供应商众多、不同供应商提供的产品基本具有同质性、产品主要是有形的、产品成本信息具有对称性、委托代理风险较小、采购对象不具有紧迫性。显然，服务类采购不完全满足这些条件。

　　服务类政府采购方式的选择理念应是：在采购实践中，应该把采购效果放在第一位，采购方式或形式都是为效果服务的，不能用方式或形式来限制和影响采购效果。只有基于这一理念，在服务类政府采购中，才能根据市场的变化和服务类采购品目的不同特点，灵活运用各种采购方式，提高采购效率。特别是当采购机构发现每一种采购方式单独使用都有一定的缺陷时，应允许把多种采购方式组合使用，以弥补各自的缺陷。

　　2.服务类政府采购方式的选择原则

　　鉴于服务类产品大多具有无形、成本不确定且成本信息不对称、专业性较强的特点，尤其是当前我国服务类中介组织尚不发达的情况下，服务类采购方式的选择应侧重于按需采用、合作共赢与规范发展的原则。

　　按需采用原则就是要根据服务类品目的不同特点，灵活选择采购方式。对于技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求的服务类产品，如专业性咨询与援助服务，宜采用竞争性谈判方式；对于供应商有限，产品具有同质性的，宜采用邀请招标方式。笔者认为，竞争性谈判和邀请招标方式相对于公开招标方式更适合于服务类采购项目。实践中也经常存在服务类采购项目由公开招标方式改为其他方式的情况。以2010年为例，在邀请招标采购方式中，有15.4%是由公开招标变更而来的。可见，按需采用原则不仅有利于避免采购方式在执行中的变更而给工作带来的被动，而且有利于提高采购效率和维护政府采购的严肃性。

　　合作共赢与规范发展原则要立足于我国中介服务市场不发达的现状，体现政府采购促进中小企业发展的功能，在服务类项目采购方式选择时要强调服务的质量和资金使用的综合效益。从长期来说，中介服务市场的日益发达必将有益于服务类采购的发展和政府职能转变。

　　服务类政府采购履约管理

　　与货物、工程类政府采购评审不同，大多服务类采购评审时采购人只能对采购对象有一个描述性的要求。服务类产品能否达到采购人的要求，存在不确定性。因此，对于服务类采购，应加强对供应商的履约管理，尽可能避免或降低不利因素对服务效果的影响。

　　1.构建签约供应商的跟踪信用评价体系

　　该体系的主要功能是：将服务类供应商的履约表现通过指标量化并打分，再根据分值的高低将供应商区分为不同等级，作为决定供应商是否退出供应商库或参加政府采购活动的主要参考依据之一，从而约束供应商行为，鼓励供应商认真履约、提高服务质量。

　　合理设计签约供应商跟踪信用评价体系的指标，保证评价体系的科学性与可操作性是该项体系能否得到有效推广的关键。笔者认为，评价指标的取舍应遵循宁简勿繁、易于采集、便于操作、反映客观全面的原则。可以在合同执行、产品验收、售后服务等一级指标下，再根据不同服务类产品设计二级指标，如在售后服务一级指标下，可以设置服务效果、服务态度、服务时效等二级指标。

　　2.完善服务类政府采购的信息反馈制度

　　该制度有助于及时、全面了解和掌握履约情况，减少投诉和工作失误，有针对性地提高采购质量和资金使用效益，有助于备案各服务类采购的成功经验和教训，防范与避免前期采购风险重演。

　　服务类政府采购信息反馈主要包括供应商反馈、采购人反馈与评审专家反馈3个方面。由于不同信息反馈主体对政府采购活动所关心的内容不同，因此，针对不同主体所设计的信息反馈表也有所差异。通过综合分析各类主体对某服务类采购活动的信息反馈，可以大致得到一个关于某服务类采购履约情况的认识。

　　(作者系上海金融学院财税与公共管理学院副院长)