山西撤销1237个事业单位无一人下岗

事业单位改革涉及大范围的利益调整，并非一剪了之这样简单。 (翟海军/CFP/图)

　　4月中旬，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》公布，这一启动于上世纪90年代的改革，终于进入实质操作阶段。

　　对三千多万“事业人”来说，这场改革关乎切身利益乃至命运变迁，对决策者而言，面对这场范围、影响极其广泛的利益调整，要“改革”还是要“稳定”？这是一个问题。

　　南方周末选择全国事业单位改革试点省份山西，进行深度调查。在第一步的“清理规范”工作中，山西撤销1237个事业单位，成为很多省份学习的样本，背后的利益协调令人关注。但下一步分类改革将直接涉及利益调整，改革如何完成，尚是疑问。

　　山西省编办官员说，这次山西清理规范事业单位，“没让一个人下岗，没让一个人的利益受损”。

　　“不能因为改革，影响人家的利益。毕竟从领导岗位上下来，不是人家个人原因，而是改革政策调整导致的。不能因改革引起上访。”

　　1237个事业单位被撤

　　2012年5月11日是个礼拜五，天气闷热。下午5点了，宋保平的办公室门外，仍有两名男子在守候。

　　宋保平是山西省机构编制委员会办公室政策法规处处长。他正在办公室和两名同事讨论事业单位分类事宜。

　　守在宋保平门外的，是山西省国土资源厅培训中心的两名员工，受命到省编办找领导“诉苦”。一个较年轻的员工，右手攥着一份材料，左手拎着一个印着“山西省国土资源厅”字样的纸袋，内装一个黑色塑料袋。小伙子误把来访的南方周末记者当做省编办官员，满脸堆笑地递上材料：“您看看。”

　　材料显示，山西省编办在给山西省国土资源厅的征求意见函中，把该培训中心初步定为“企业”了。小伙子说，领导让他过来向编办领导说明情况，希望不要把培训中心划归“企业”类。

　　“分类”，是山西事业单位改革的第二步，涉及极为敏感的利益调整，将直接决定事业单位的钱从哪里来。山西省计划到2012年6月底，完成事业单位改革“分类”工作，参照中央文件，将保留下来的事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个类别，将会有财政全额拨款、差额拨款和自收自支的区别。

　　山西省的事业单位改革，启动于2008年——当年山西被确定为全国事业单位改革的试点单位。2012年“分类”改革启动之前，山西已花了三年多时间，完成了改革第一步“清理规范”工作，一共撤销了事业单位1237个。

　　山西是被中央安排成为改革试点的。5月10日，山西省编办省直事业处处长吕双牛对南方周末记者说，中央编办最初确定试点省份时，希望东部、中部和西部各一家，最后中编办点名确定广东代表东部、山西代表中部、重庆代表西部。

　　吕双牛回忆，中央编办指出，山西编办较早从组织人事部门分离出来，体制比较顺，牵头试点有优势。本不愿参加改革试点的山西，成为中部试点代表。后来，浙江和上海主动要求参加试点，试点省份变成了5个。

　　试点之后，山西走出的第一步，成为很多省份学习的样本，1237个事业单位被撤销，仅数字便令人印象深刻。吕双牛介绍，最近两年，有二十多个省市到山西学习如何清理规范事业单位。

　　山西省首创事业单位改革“三步走”的步骤：清理规范、分类，配套改革。第一步清理规范事业单位，主要是弄清楚有多少事业单位、规格如何、编制多少、领导职数多少、各自职能等内容。职能萎缩、消失的事业单位，或者根本没发挥过职能的事业单位，一律撤销。

　　吕双牛介绍，2010年年底，山西全面完成了事业单位的清理规范，除撤销1237个职能萎缩或消亡的事业单位外，还整合职能趋同、分散设置的事业单位2950个。至于山西一共有多少事业单位，他不愿透露。

　　他说，改革前山西大部分事业单没有明确过职责，普遍存在政事不分、事企不分、功能定位不清等问题。清理规范中，省市县三级共计对29564个单位重新界定了职责。一些事业单位未经法律法规授权的行政职责被取消，一些事业单位的经营性职能被剥离，突出了事业单位的公益性。

　　“没一个人下岗，没让一个人利益受损”

　　在山西，农、林、水利等部门，都是事业单位较多的大单位。例如山西省农业厅，目前行政处室有23个，下设的事业单位却有45个。

　　农业厅人事处处长李岳峰向南方周末记者介绍，厅里过去有事业单位49个，这次清理规范中，撤销了4个。总体编制也从1681名核减到1649名，减少了32个。因为一些厅里的事业单位空编很多，所以这次厅事业单位的总体编制虽然减少了，但却没有一个人下岗。

　　事实上，山西全省范围内也没有人因此下岗。正如山西省编办官员向南方周末记者描述，这次山西清理规范事业单位，“没让一个人下岗，没让一个人的利益受损”。

　　吕双牛说，这次中央的改革文件，并没有“精简人员”的说法。有关领导在相关会议上也说，这次改革不是要甩包袱。

　　既无人下岗，那这些被撤销的1237个单位，人都去了哪里呢？

　　山西省农业厅在这次清理中，撤销了驻京办事处。这是一个正处级事业单位，一共有十多个编制，但一直只有办事处主任陈庆云一人在岗，其他的编制都处在空编状态。办事处被撤销后，这10个编制被划到其他事业单位去了，陈庆云也被安排到其他事业单位任职。

　　单位撤销、编制转移的情况，在山西改革中比比皆是。

　　农业厅还有个宣传中心，前身是1999年成立的山西省农业影视中心，共有8个编制。2009年改革开始后，改名为宣传中心，编制一下子增加了10个，达到18个。增加的编制，来自山西省介休种羊场。按山西省农业厅的说法，这种编制转移，是将一些自身发展困难的单位编制，调整到急需加强的事业单位。

　　农业厅宣传中心主任赵文志向南方周末记者透露，清理前，中心的8个编制其实长期不满编，最多时空编4个。2009年清理后，总编制增加到18个，但一直也只有10个人在岗，8个空编已持续两年多了。

　　南方周末记者走访多个事业单位发现，被撤销的事业单位，多是自收自支性质，而撤销之后，那些编制多数被转移到了差额拨款或全额拨款的事业单位。

　　此次清理既无人下岗，山西全省总体编制数量是增是减？山西省编办官员婉拒了南方周末记者的提问。

　　在太原市编办，市直事业处处长郝全成向南方周末记者介绍，清理前，太原市直事业单位约有850个，清理后剩下约780个，编制总数约44000左右。但改革前究竟有多少编制，郝全成也不愿透露。

　　干部如何安置

　　事业单位被撤销，既然普通职工都无人下岗，干部又如何安排？

　　5月11日，山西省农业国际合作交流工作站站长郭忠在办公室向南方周末记者介绍，工作站是财政全额拨款的正处级事业单位，是在这次改革中，由山西省农业厅援外外事办公室和利用外资办公室合并而成的。

　　合并前，农业厅这两个办公室都是正处级、财政全额拨款的事业单位，各有一正一副两个领导，编制都是7个，加起来是四名副处级以上领导，14个编制。

　　按规定，5人编制以下的单位，领导职数只有一个；6至15人的单位，领导职数为一到两个，16至50人的单位，才能设置两到三个领导职数。两个办公室合并后只有14个编制，只能配一正一副两名副处以上干部了。原来四名副处以上干部，让谁下都麻烦。

　　为平衡利益，山西省有关部门很快想出了办法：合并后的新单位，仍是正处级单位，但增加两个编制，这样总编制就达到16个，可设一正二副三个副处级以上干部。另一名处级干部刚好退休，利益不受影响。这样就轻松解决了合并后领导职数减少的矛盾。

　　事实上，在农业厅，还有一个专门的行政处室叫外经外事处，职能基本与郭忠领导的交流站相同。这个处行政编制一共三人，包括处长、副处长和一名工作人员。由于大部分对外交流工作都由国际交流站负责，这个外经外事处实际成了领导机构。

　　山西省农业厅清理规范后的事业单位领导职数和编制数，都统一以公开文件形式，下发到了各事业单位。但在山西省林业厅，各单位拿到的数据却只有本单位的。

　　山西省林业厅人事处处长陈俊飞向南方周末记者解释说，“领导特地嘱咐，只把各单位自己的情况发给各单位，其他单位的不公开。这样做，是怕各单位领导职数和编制数不同，担心相互知情后攀比，引发矛盾和不稳定因素。”

　　当然，并非所有单位改革后都能保持领导职数不减少。郝全成介绍，在太原市市直事业单位，不管是全额还是差额拨款的事业单位，清理规范后，领导职数都有减少。不过出于稳定考虑，离开领导岗位的人保留待遇。

　　“不能因为改革，影响人家的利益。毕竟从领导岗位上下来，不是人家个人原因，而是改革政策调整导致的。不能因改革引起上访。”郝全成对南方周末记者说。

　　改革边界被突破

　　南方周末记者调查获知，山西省事业单位改革期间提出“四不规定”：一般不新设事业单位，不增加事业编制和领导职数，不改变经费形式，不提高机构规格。但在山西的实际操作中，上述原则都有不同程度的突破。

　　南方周末记者调查获知，在清理完所属的事业单位后，山西省林业厅下面仍有62个事业单位，并且还增加了一正四副5个处级干部。一知情官员透露，林业厅曾试图向省编办争取增加处级职数80个，并打了报告。报告中还希望将其中的15个事业单位明确为县处级。

　　太原市编办市直事业处处长郝全成告诉南方周末记者，过去事业单位比较乱，很多单位的领导职数不确定，人事任免甚至不报编制部门，主管部门自己提拔干部的情况比较普遍。这次规范清理事业单位，一个重要成绩就是确定了各单位的领导职数。

　　按照有关部门领导介绍，山西部分地区也利用这次改革的机会，将过去未经编制部门认可、由各事业单位主管部门提拔的干部，合法化了。

　　在山西全省，改革前后，事业单位领导职数有何变化？山西省编办仅提供给南方周末记者如下数据：这次改革中，山西明确了2694个单位的规格，重新核定了15019个单位的领导职数。

　　在太原，改革开始后，乡镇卫生院由差额全部转为全额财政拨款，新增两千多个社区卫生服务中心，全部设立为差额拨款的事业单位。

　　该市编办县区处处长王海鹰向南方周末记者解释，原则上不新设事业单位，但并非绝对。因为工作需要新设立事业单位的，还是要设。上述基层医疗单位的变化，都是按照山西省的统一要求执行的。

　　经费形式被改变的，不仅仅是乡镇医院。南方周末记者从山西省农业厅证实，该厅宣传中心在此次改革中，从自收自支的事业单位变成了差额拨款的事业单位，且编制增加10个。

　　除“不新设事业单位、不改变经费形式”的规定被突破外，“不增加事业编制”的规定，也在个别地方被突破。

　　南方周末记者调查发现，此次山西改革试点，也成为各部门、县市争取利益的一次机会，例如某市在清理规范事业单位后，编制不仅没减少，反而增加了数千个。

　　该市编办有关人士解释说，上述几千人过去几十年来一直都在事业单位的岗位上工作，但没有被确认事业单位编制。还有一些人是因为过去人事任命的文件找不到了，身份无法确认。这次改革，肯定不能把他们赶走，只能给他们确认事业单位的身份。"

　　“所以，准确说这种情况不能叫增加了编制，只能叫规范了。我们报给省编办的时候，他们也提出了质疑。为此，我们专门给省编办写过情况说明。”上述人士说。

　　在此状况之下，改革的初衷如何能实现？山西编办系统有关人士认为，事业单位的改革，虽然看起来目前利益格局没变，但要看长远的效果。按照“老人老办法、中人老办法、新人新办法”的改革思路，将来老人和中人都退了，改革的效果就出来了。

　　下一步更加敏感

　　相比“清理规范”的第一步，事业单位的“分类”，显然是更为敏感的利益调整。

　　自5月中旬起，宋保平和他的同事们，分成8个小组，给省直事业单位进行分类。他们要做的工作，就是明确哪些事业单位转为行政机构、哪些转为企业、哪些作为纯公益性质的单位保留在事业单位序列内。这将直接决定这些单位以后吃不吃财政饭，或吃多大比例的财政饭。

　　吕双牛说，分类太敏感了，大家都想“往上靠”——过去自收自支的单位，希望被划入差额拨款序列，差额拨款的单位，希望被分进全额拨款的序列。全额拨款的，也还有想法，那就是进行政序列。

　　按照山西省的规划，2012年的3、4月，省编办对事业单位提出初步分类意见，并与主管部门沟通协商。

　　因为涉及编制性质、经费来源的利益问题，分类工作也并非只在编制部门内部进行，除了要征求主管部门的意见，还要征求财政、人社等相关部门的意见。6月底前，按程序提请相关会议审定，省一级承担行政职能的事业单位，要报中央编办审核备案，县市承担行政职能的事业单位，则要报省编办审核备案。

　　“鉴于分类工作既敏感又复杂，在具体的分类工作中要与主管部门充分交换意见，避免不必要的干扰。”山西省编办在一份文件中说。

　　“干扰”似乎已经来了。2012年5月11日下午5时，宋保平紧闭的办公室门终于打开了。两名在门外等候多时的山西省国土资源厅培训中心工作人员，快步上前向宋处长招呼，笑着递上精心准备的材料。

　　宋保平瞟了瞟材料，很快还给了对方，“我们分了8个组，你们单位的分类，不归我这组管。”