铁道部政企不分使民资入铁路径艰难

　　铁道部政企不分的体制，正在成为民资进入铁路的痛苦之源。尽管如此，民资仍在寻找投资铁路的成功路径

　　记者 刘亮

　　铁道部鼓励民资建设铁路的一纸公文，再次激起了民营资金投资铁路的猜想。

　　尽管伤痕累累，但仍有试水者勇敢出现。只是这一次能有多少成功者？

　　在国家发改委批准新建蒙西至华中铁路煤运通道项目后，今年2月，铁道部办公厅向神华集团、华能集团、国家电网公司、平安保险公司等企业，发出了《关于商情新建蒙西至华中地区铁路煤运通道工程项目出资的函》。

　　这份出资函称，蒙西至华中铁路将由铁道部牵头，与沿线各地方政府共同推进，将依照《公司法》，组建项目股份公司，吸引煤炭开发企业、电力企业及其他社会资本共同投资建设。

　　据知情人士介绍，一家具有铁路投资经验的民营煤炭开发企业——伊泰集团——也在受邀之列。

　　截止5月底，铁道部已经召开了多次项目协调会，初步确定了铁道部相对控股项目股份公司，占35%的股份，企业参股按照6+1模式，共6家国有企业和1家民营企业受邀参股，伊泰集团的参股比例大约为15%左右。沿途各省则以土地入股。

　　据介绍，现在煤炭的运输路径是将产于山西、内蒙古的煤炭，先运到港口，然后下海，运到东南沿海。全长1837公里的蒙西至华中铁路建成后，可以大量节约运煤成本，将改变中国煤炭市场的运输、销售格局，所以各家受邀企业都积极参股，伊泰集团也是如此。

　　此前，无论是民营还是国有企业，在投资建设铁路的过程中，都积累了大量的经验教训，他们希望在这次投资中避免遇到类似情况。所以有参股企业大胆提出，能否请铁道部放弃相对控股权，而只是参股。

　　再有就是与铁路配套的集疏运体系的修建，例如车站的集运站建设的决定权，能否交由股东会来决定——当然仍要报经铁道部批准，但希望铁道部在这个过程中，仅仅行使行业监管职能，而不是将政企职能，全部掌控在自己手里。前述知情人士介绍，“在当前铁道部政企不分的大背景下，参股企业仍然是弱势的一方，在与铁道部的博弈过程中，这些要求未必能够实现。”

　　铁路民资现状

　　“民营资本投资铁路的背景是铁路投融资改革，而铁路投融资改革是铁路体制机制改革的重要组成部分，铁道部提出来要进行改革的时候，就开始尝试进行铁路投融资改革。”某铁道部人士告诉记者。

　　早在上世纪90年代，试图进行改革的铁道部就曾经制定措施，吸引社会资本投资铁路建设、装备制造等领域。这一时期诞生了新中国成立后第一条股份制铁路浙江金温铁路——由著名学者南怀瑾联合铁道部和当地政府共同出资修建。

　　然而在此铁路建成后不久，南怀瑾便将持有的股权全部转让给了浙江省和铁道部。其后，又有浙江民企光宇集团投资连接浙江衢州和常山的衢常铁路，这个项目最终也以光宇集团退出而告终。

　　“曾经也有外资，试图进入中国的铁路领域投资。”北京铁路局的一位资深人士告诉记者，“但最终被这些失败的案例吓退。”

　　不过，这些最终选择退出的民资进铁路案例，并不代表铁路投融资改革的全部。根据铁道部的统计，截止2011年年底，全国已累计组建了180家合资铁路公司，地方政府及企业投入的资金，占到这些合资铁路公司资本金的三分之一。在这些合资铁路当中，仍然可以看到民资企业的身影。

　　曾有国外咨询机构对2004年至2009年中国的铁路投资进行测算，发现其中平均5%~6%的铁路投资来自民资。前述铁道部人士认为，这一统计基本符合实际情况。

　　北京交通大学经济管理学院教授武剑虹在总结民营资本进入铁路的情况后发现，目前进入铁路的民营企业首要目的，是为了获得货运能力，而并非直接通过铁路运输挣钱。

　　记者通过调查也发现，近年来民营企业投资建设铁路的尝试，集中在铁路货运领域，而且主要在煤炭运输领域。山西天易出口焦炭货源有限公司曾出资一亿元，参与石太客运专线的投资，但目的仍然是为了让自己的货物能够优先通过铁路运输。

　　记者调查发现，目前民资投资铁路建设的项目，基本上处于两种状态：第一类案例是天津国恒铁路控股股份有限公司(下称“国恒铁路”)投资建设的罗岑铁路、酒航铁路，辽宁春成集团投资建设的巴新铁路——由于铁路运输具有规模经济的特点，需要投资量大，民营企业的融资能力相对较差，这两家企业在铁路建设阶段资金就出现了问题，项目至今仍未建成。

　　第二类案例则是位于内蒙古鄂尔多斯的伊泰集团、汇能煤电集团、蒙泰煤电集团、满世煤炭集团等企业，投资的铁路项目，依托能源开发获得的利润回报，他们已经完成了几条支线煤运通道的投资建设，但在运营的过程中，在与铁道部及地方铁路局的合作过程中，又遇到了大量问题。

　　艰辛的缩影

　　国恒铁路的境遇或许可以作为民营入铁路艰辛的缩影。

　　国恒铁路的办公地点位于天津市南开区海泰信息广场，未经装修办公室显得颇为简陋。记者在这里采访，听到的最多的一个词就是“尽头路”(断头路)。

　　根据国航铁路2011年年报，该公司拥有广东罗定铁路83.43%的股权，拥有正在建设中的罗岑铁路99.85%的股权，此外，国恒铁路位于甘肃酒泉的酒航铁路项目，也已经获批，但一直未能开工建设。

　　资料显示，国恒铁路于2006年进入铁路领域投资，获得罗定铁路和罗岑铁路的股权。当时，罗定铁路已经建成，一端在春湾站接入三茂铁路。然而，罗定铁路的另一头却是一条尽头路。国恒铁路认为，必须尽快修建罗定到广西岑溪的铁路，让罗岑铁路与国铁干线洛湛铁路联网，罗定铁路才能在粤桂两省铁路通道中，发挥“客运距离较短、货运成本经济”的优势，实现罗定铁路的整体效益。

　　国恒铁路证券部的一位工作人员告诉记者，该公司于2008年开始获批增发，并在2009年底募集资金21亿元。募集资金的投向主要是修建罗岑铁路和酒航铁路。

　　一位接近国恒铁路的人士称，全长75.71公里的罗岑铁路，2008年做的概预算，总投资需要近14.48亿元，但由征地拆迁等因素，罗岑铁路没能及时开工建设，等到资金到位，试图开工时，铁路建设的成本已经大幅上涨。

　　2011年7月，国恒铁路对外公告称，“由于铁道部对地方铁路新标准的提高，罗岑铁路立项时间与实际施工时间相隔过长，工程工料机费上浮、征地价格上涨、拆迁数量和征地补偿价格的增加，原材料价格及劳动力成本的上涨，导致罗岑铁路建设成本大幅增加。”报经国家发改委批准后，建设罗岑铁路的总预算被调整至26.61 亿元，比当初的预算增加近一倍。

　　“罗岑铁路目前已经建成了近50%，虽然仍在施工，但工程建设进展缓慢。经过计算，国航铁路要想建成罗岑铁路，还缺12亿元资金，其管理层正在为如何筹集这笔资金而发愁。如果不能及时获得资金，今年年底也无法建成，会拖到2013年。”前述接近国恒铁路的人士告诉《财经国家周刊》记者，“当地政府最初对罗岑铁路的建设，非常支持，但由于久拖不决，当地政府对这个项目也已经变得颇为冷漠。”

　　由于缺乏资金，国恒铁路的资金使用开始出现混乱，计划修建的酒航铁路也一直未开工建设，为其募集的资金4.5亿曾被挪用做了公司的流动资金，被证监会责令尽快归还。国恒铁路证券部的一位工作人员承认，由于酒航铁路的建设久拖未决，将来其建设资金比概预算资金，肯定也会大幅度增加。

　　尽管在规划中提到也将做客运，但已开通运营的罗定铁路主要在进行货物运输，运输当地的矿产资源及为当地电厂运输煤炭和燃油，不过罗定铁路开通至今，一直未能实现盈利，根据国恒铁路年报，2010年，中铁(罗定)铁路有限责任公司亏损1058.13万元，2011年亏损进一步增加，为2252 万元。

　　国恒铁路的一位工作人员将罗定铁路的亏损，归为两个因素，一是“尽头路”因素，另一方面这条铁路的技术等级较低，运力不足，无法满足运量需求，还需要进行升级改造。罗定铁路升级改建的可行性研究已经获得广东省交通部门的批准，这显然也需要国恒铁路投入一笔资金。

　　除了资金上的问题，前述接近国恒铁路的人士告诉记者，罗定铁路与国有铁路接轨，在与国铁运营方的合作中，仍然存在很多管理和技术方面的问题，民营企业市场化运作，更为灵活，而国铁公司则必须服从整个路网的利益，很难变通。

　　实际上，类似的情况普遍存在，由辽宁春成工贸集团发起修建的巴新铁路也同样深陷泥潭。

　　巴新铁路西起内蒙古锡林郭勒盟，这里地处蒙东，是国家级煤炭基地，东止辽宁省阜新市，全长487.6公里，最初设计时工程概预算为58.6亿元，设计工期三年。但这条铁路从2007年开工建设，至今尚未建成通车，原因是春成工贸集团缺乏融资渠道，不能及时支付工程建设款。工期拖延之后，建设成本也都在快速上涨。从2010年开始，春成工贸集团不得不通过出让股权来融资，现在这条路的第一大股东，已经变更为江西国信股权投资有限公司。

　　伊泰探索

　　与国恒铁路、春成集团等企业投资铁路的经历相比，内蒙古伊泰集团看起来离成功更近。

　　资料显示，伊泰集团旗下的伊泰煤炭股份有限公司，1998年开始投资建设铁路，现在控股准东铁路、呼准铁路和酸刺沟铁路三条运煤专线，运营和在建总里程398公里。

　　伊泰投资铁路的首要目的是为了获得运输能力。伊泰的一位工作人员告诉记者，“煤炭埋在地底是无法挣钱的，只有经过开采、运输并销售出去，才能变成企业的利润。”

　　此前，蒙西地区的煤炭企业需要用汽车运输，送到大秦铁路等运煤专线，然后运到沿海港口。但汽车运输损耗大、成本高。据介绍，公路运费每吨煤每公里为0.6元，铁路运费每吨煤每公里为0.15元，铁路运费仅为公路的四分之一，所以伊泰开始谋求修建运煤支线，一端通到产煤区，一端与国家运煤铁路干线接轨。伊泰股份的年报显示，截止2006年，伊泰股份仍然拥有500多辆运煤卡车，但随着铁路运力的提升，伊泰正在减少煤炭的公路运输。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，伊泰的铁路系统是开放的，不但为伊泰，也为神华、满世等企业运输煤炭。虽然当初投资的时候是因为急需煤炭运力，并不看重运输盈利，但通过伊泰的努力，这两条铁路均实现了盈利。根据伊泰股份年报，2011年伊泰准东铁路公司实现净利润2.37 亿元；伊泰呼准铁路有限公司；实现净利润1.06亿元。

　　伊泰股份的准东铁路连接东胜煤田、准格尔煤田，经大准铁路，连接到西煤东运大通道——大秦铁路。准东铁路现在为伊泰股份自己运营，在与国铁合作的过程中，曾经出现过国铁不能及时接车，导致从准东铁路开来的运煤车辆，在大准线上无法被及时送走等问题，但随着与国铁的磨合及国铁部门服务意识的提高，这些问题都得到了解决。

　　在伊泰股份看来，呼准铁路是一个更为成功的项目。呼准铁路在呼和浩特接入国铁京包线，由呼和浩特铁路局、伊泰股份、中国铁建等企业共同出资建设，2006年11月建成运营。2008年，中国铁建将其手中的股份转让给了伊泰股份，目前伊泰股份持有这条铁路76.46%的股份。伊泰股份将这条铁路委托给呼和浩特铁路局运营管理。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，伊泰股份控股呼准铁路后，将付给呼和浩特铁路局的管理费用，与运量挂钩，调动了这条线路运营人员的积极性，在加上2009年伊泰股份完成了这条铁路的电气化改造，使其运量从100多万吨快速上升到了1000多万吨。2011年，呼准铁路累计发运煤炭达2345万吨。

　　“铁路局有专业的铁路管理人员，他们的安全意识强，管理成本低，将铁路托管，还可以解决铁路局富裕人员就业的问题，是一项双赢的举措。”这位员工说。

　　不过，在投资铁路的过程中，也曾经发生过让伊泰感到颇为紧张的时刻。

　　本世纪初，内蒙古自治区提出打造“呼包鄂经济圈”的计划，铁道部曾规划建设“呼准鄂铁路”，计划用呼准鄂铁路与集包第二双线、包西铁路共同构成环状快速城际铁路网，缩短呼和浩特、包头、鄂尔多斯三地的旅行时间，促进三地经济一体化。

　　由于呼准鄂铁路与伊泰拥有的准东和呼准铁路线路基本重合，2009年，铁道部前部长刘志军到伊泰公司视察时，曾提出铁道部要收购准东和呼准铁路，但由于伊泰股份股东的强烈反对，这项一厢情愿的收购才没有进行下去。

　　在前述伊泰的工作人员看来，准东、呼准都是货运专线，不可能改造为每小时200公里的客运线路，铁道部是看到这些线路运量上来了，逐步实现盈利，便想抢回这条线路的控制权。

　　争夺控股权

　　伊泰的成功，带动了多家民营煤炭企业投资铁路，但这些企业在与铁道部合作的过程中，发现铁道部过于强势，其政企不分的体制也给双方的合作带来的很多困难。

　　资料显示，伊泰在取得了成功经验之后，又陆续参股了多条铁路。例如，参股15%新建新包神铁路；参股18.96%修建准朔铁路；参股9%修建张家口至集宁、集宁至包头段增建第二双线铁路。而同样位于蒙西地区的汇能集团则投资5亿元，参股新包神铁路和准朔铁路建设。满世煤炭集团则参股了新包神铁路。

　　“前些年这些铁路都处于建设时期，近两年一些铁路建成后，问题也逐渐暴露出来。”一家煤炭企业的工作人员说，“以新包神铁路为列，这条铁路开通运营后，参股建设这条铁路的民营企业都傻眼了。”

　　原因是新包神铁路建成后，参股的煤炭企业发现，这条线路车站的集运站都被一些地方小企业或个人占据了，这些集运站分布在车站周围，对车站形成了包围之势。

　　“这导致股东单位、有发运计划煤运大户没有地方装车。2011年，这条双线电气化铁路全年的运煤量只有30万吨，亏损近8亿元，各方都在赔线。”这位工作人员介绍。

　　这位工作人员给记者算了一笔账，投资一家集运站需要4亿元，通过集运站发运煤炭一吨收费20到25元，而在蒙西，4亿能建10公里左右煤运铁路，运一吨煤每公里定价0.15元，10公里也就收入1.5元。所以相对于修铁路，投资建集运站堪称暴利。

　　面对这种情况，呼和浩特铁路局也甚为尴尬，于是将责任推到了已经被“双规”的前局长林奋强头上。但据知情人士分析，之所以出现这种情况，与铁道部的审批体制也有很大关系。

　　“在新包神铁路铁路建设时，参股企业就向铁路局提出了这个问题，但未获重视。后来多家参股建设准朔铁路的股东单位，申请投资沿线站点的集货站，但都没有获批。原因是铁路建设是由铁道部计划司牵头组织并审批，而集运站则是采取铁道部行政许可的方式，由铁道部政策法规司和运输局审批，并且根据铁道部与内蒙古自治区签订的省部协议，由内蒙古自治区组织建设，审批走的是两条线，所以有很多非股东单位的企业或个人，想尽办法加入其中。”这位煤炭企业的工作人员告诉记者。

　　“今年，铁道部强制给新包神铁路定了1700万吨煤炭运输任务，煤炭开发企业必须将煤炭运出去，也只好低头，花钱租用沿线的集运站，发运煤炭。”这位工作人员说。

　　除了集运站的问题之外，参股企业还面临更为严峻的问题：在参股线路上，无法行使自己的股东权利。“股东单位参股建设铁路，都是希望优先获得运力，不能按比例分配运力，起码要对股东单位有所倾斜。在邀请民营企业参股时，铁道部也往往会承诺，将来在运输需求上给予重点安排。但新包神等铁路建成，交地方铁路局运营后，参股的企业都发现，自己对这条铁路的运营，完全没有参与的权利，也不可能优先获得运力。”知情人士介绍。

　　“伊泰、神华等企业，在其控股的铁路上，都获得了较完整的自主权。所以，在蒙西至华中的煤运通道的协调会上，曾有企业就提出要掌握控股权，起码让铁道部放弃相对控股的地位。同时也提出了集疏运体系建设的问题。”知情人士介绍，“与铁道部的股权之争，其实是大家希望能够用更市场化的方式，来建设并运营这条铁路，但这条铁路的股本比例仍然由铁道部决定，在这种干线运煤通道上，铁道部放弃其控股权的可能性很小，现在大家都期待铁路系统能进行更进一步的改革，在这些领域形成突破。”

　　打破政企不分

　　对于民资进铁路的环境，前述伊泰的工作人员认为，总体上是一年比一年好，铁路开放的领域逐渐增加，在与铁道部的合作中，遇到的不少问题，也都在想办法解决。不过他仍然非常期待铁道部能够尽快实现政企分开。

　　“铁道部政企不分的体制‘太可怕了’，正在成为民资进铁路的痛苦之源。”这位工作人员感慨。

　　因为政企不分的体制下，参股铁路项目的民营股东常常无法行使自己的权利，也就无从维护自己的利益。

　　“在合资铁路公司里，很多公司股东会层面就可以解决的事情，地方铁路局也必须向铁道部汇报，请示铁道部批准，铁道部的审批过程漫长，而且做出的决定，往往与市场实际不符。” 这位工作人员说，“我们期待着与铁路系统的合作，仅是企业与企业间的合作，只有铁路系统实现了政企分开，才能给实现这一点。”

　　武剑虹也认为，铁路系统要想吸引更多的民间资本投资铁路，前提是实现政企分开，同时要引导民营企业找到符合铁路特点的盈利模式，并建立健全保障民企权益的法律法规。

　　在今年5月中旬，由中国铁道协会举办的一次铁路投融资改革研讨会上，北京交通大学经济管理学院荣朝和也阐述了这样的观点，多年来一系列放开铁路引资政策的效果证明，其中的关键问题仍旧是体制障碍。铁路系统长期行政性垄断导致了社会资本的远离，投资者的权益保障更是无从谈起。

　　荣朝和说，继续维持现行的行业垄断，允许铁道部滥用行政权与股东权，必然会继续阻滞社会赢利性资金进入。铁路改革不能仅仅停留在浅层次的投融资问题上，而是要对铁路旧体制提出全面挑战。

　　前述铁道部人士也认为，政企分开后，民资进铁路将可以获得更加公平的环境，有利于维护自身权利。但他也提醒民营企业，不管政企分开与否，铁路作为基础设施，投资量大，回收周期长的性质不会改变；铁路必须网络化运营，运输组织必须有计划性，这些特性也不会改变。所以民资进铁路，首先必须对这些规律有所了解，并接受其中的规则，避免投资的盲目性。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，民企投资建设货运铁路，首先必须保证有大规模的货物可供运输，如果只是单纯赚取过境车辆运费，目前一条电气化铁路，每年需要有上千万吨的运量才能够获利。由于铁路投资量巨大，因此民营企业投资铁路的重点，还是应该放在支线铁路或干线的延长线上，干线铁路还是应该主要由国家来投资。他认为，下一个民资进铁路的较集中的区域，很可能是新疆自治区，主要目的也是为了运输当地的煤炭等资源。