实施核心规则将对欧洲金融稳定产生积极影响

　　实施核心规则将会逐渐修正国家层面处置机制的法律框架，这必将会对金融稳定产生积极的影响

　　■　德意志联邦银行执委会委员 安德烈亚斯·多姆布雷特

　　安德烈亚斯·多姆布雷特(Andreas Dombret)，德国银行家，先后在JP摩根、罗斯柴尔德、美洲银行等金融机构担任要职，2010年5月起担任德意志联邦银行执委会委员，负责金融稳定、统计、风险控制等部门。

　　金融机构特殊破产法的背景和目标

　　鉴于国际金融危机的影响，20国集团领导人在2009年4月的伦敦峰会上同意，未来将监督和规范“所有系统重要性金融机构、金融工具和金融市场”。此后，在接下来的匹兹堡、首尔和戛纳峰会上，20国集团已经采取了大量的政策措施，重点之一就是旨在包含解决“大而不倒”问题的系统重要性金融机构(SIFI)规则。政府部门通常不得不耗费纳税人的钱来救援金融机构，这种隐性担保对重要性金融机构产生错误的诱导，刺激其过度冒险。经济学家将这种现象称为“道德风险”。这个问题非常严重！

　　事实也证明，为应对金融危机，欧盟各国政府对银行提供的救援资金相当于欧盟GDP的30%。然而，危机对经济的影响远远超出了财政所能负担之重。危机影响到实体经济，如依赖银行贷款为投资项目融资的企业家。所以说，欧元区银行业内的调整过程尚未结束，尤其是主权债务危机已提出新的挑战。从本质上讲，银行必须从资产负债表上清除问题资产，设计可持续的资产负债表结构，并发展具有弹性的业务模式。在国际货币基金组织(IMF)2012年4月发布的《全球金融稳定报告》中，IMF估计欧盟58家主要银行到2013年末的资产负债可以减少2万亿欧元，约为其资产负债表总额的7%。但IMF也担心，这种去杠杆化过程很可能对欧元区内部的信贷供应产生负面影响，对整个欧洲和其他地区的经济发展造成潜在威胁。

　　IMF的测算需要进行更详细的评估。不过，它的确说明了问题的总规模。关键是，必须使市场经济中的金融机构可以由于经济原因而退出竞争，从而避免使金融体系陷入混乱。这突显出寻求合理的预防措施来处理大银行问题的重要性。

　　20国集团的处置提案包含新的SIFI规则，该规则建立在两大支柱之上：一是需要降低SIFI倒闭的可能性，意味着这些机构更具弹性，这主要是在巴塞尔协议Ⅲ的最低资本要求外征收特殊的附加资本；二是对SIFI的重组或处置方案，使其在未来有可能不会危及金融稳定，而无须依靠纳税人的救援。

　　处置机制的新国际标准

　　FSB关于金融机构有效处置机制“核心规则”的基本要素

　　为此目的，金融稳定委员会(FSB)已经制定了新处置机制的国际标准，即金融机构有效处置机制的核心规则(以下简称为“核心规则”)，并已被20国集团所采用。这是首次在国际层面规定国家层面的处置机制应该包含的主要特点。例如，在未来，20国集团成员国将在各自司法管辖区内专门为金融机构设立一个处置机构。此外，还特别要求促进各国监管当局之间的合作，这将推进危机预防与危机管理。最后，处置机构与监管当局在规划应对未来危机的可能对策时都将不得不变得非常具体。

　　即使一些金融业的评论员更偏爱全球统一的破产法，但这些核心规则也必不可少。我也更倾向用最佳的解决方案，但是坦率地说，监管当局和中央银行并不能只是怀着美好的愿景。各家金融机构的业务范围和复杂性与相互依存的问题有时更像是“戈尔迪死结”(指纠结的难题)，仍然需要用总体政策来解决。然而，20国集团成员不像传说中的亚历山大大帝，没有魔法剑可以快刀斩乱麻，在全球层面采取相当及时的措施或许只是第一步，其他人随后也会适时跟进。

　　建立针对金融机构的处置机构

　　难题的一方面涉及各国处置机制的机构设置。在采用核心规则的过程中，20国集团成员国致力于为金融机构设立一个专门的处置机构，从而能够考虑金融部门危机时期的特殊情况，比如银行的挤兑风险等。这个新机构将获得强有力的授权，特别是履行以下职责：

　　一是要促进金融稳定；二是要确保系统重要性金融服务的连续性；三是要保护存款人，尽管已经这样做了，如德国已经与存款保证机制进行协调；四是要力求减少母国和东道国管辖权内处置方案的总体成本；五是要充分考虑处置措施对其他国家金融稳定的潜在影响。

　　为履行这些职责，处置机构将采取一些具有深远意义的手段。比如，撤销高级管理层，代之以行政官来管理该机构；向第三方或者过渡银行转让或出售资产与负债；用暂停付款方式对无担保债权人延期付款。实施核心规则将会逐渐修正国家层面处置机制的法律框架，这必将会对金融稳定产生积极的影响。

　　加强各国监管机构与处置机构之间的国际合作

　　难题的另一方面涉及处理大型复杂金融机构的危机状况。目前在国家和区域层面正在进行破产程序。然而，根据2010年的调查数据，30家最大的系统重要性银行平均持有的境外资产占总资产的53%。这些银行68%的子公司都在境外，在跨境操作中的所得收益占其税前收益的56%。在过去，像这些的金融机构如果要倒闭了，各国监管当局通常是保护其资产的安全。银行集团在本国范围内破产，或是作为独立的机构受到各自母国的救助。这就意味着系统性的扭曲并对纳税人造成相当大的损失。对此，英格兰银行行长默文·金曾用简练的语言总结说：“全球性银行机构生是国际的人，死是国家的鬼。”

　　我们可能没有亚历山大大帝的宝剑，但是有两个神奇的词语将有助于我们应对这些挑战。这就是“合作”与“计划”。为了系统性地加强母国和东道国之间的合作，借此完善危机预防机制，核心规则包含旨在促进合作的很宽泛的要求。首先，SIFI母国司法管辖区内的主管部门需要与各主要东道国对应机构达成合作协议。其次，需要为每家SIFI设立危机管理小组；在各小组内部，所有负责参与危机管理的国家监管机构将定期会晤，讨论危机计划与危机管理。最后，为了加强合作并为之奠定必要的基础，必须扫除所有妨碍共享机密信息的障碍。最后这一点特别重要！

　　多年以来，由于法律依据缺失或不完善，监管机构之间的信息交流受到影响。这种特殊情况不仅影响了处置机制的效果，而且还影响20国集团金融部门改革议程的许多不同方面。如果欧盟成员国要采纳核心规则的要求，就需要进行必要的立法改革，如德国的银行法案。欧洲委员会已经意识到了这个问题。

　　恢复与处置计划

　　恢复与处置计划将有助于监管当局之间的合作。这个计划过程包括三个相互依存的部分。第一，主管部门同意评估银行集团的可解决性，其目的是审视处置策略的实用性和可信度。应该认定和去除任何有碍解决方案的因素。2011年11月，20国集团承诺在2012年10月前对所有此类全球系统重要性银行进行评估。第二，银行自身必须提交计划，阐述它们如何计划可能的重组方案，并就此与监管机构进行讨论。最理想的是，监管机构能够在危机的初期阶段就准备这样的计划，与处置机构合作对银行进行重组。这个计划过程对银行也大有裨益。根据最近发布的对19家最大金融机构的调查，40%的受访者声称已经起草了完整的恢复计划。尽管花费了一些成本，大多数接受调查的银行都认识到了计划过程的好处，如有助于从操作性层面了解业务结构。第三，当重组方案不可行或是失败时，监管当局制定的处置计划就可以发挥作用。这样做的目的是为能够有效使用处置工具做好准备。对银行的处置计划应该具备以下特征：一是能够保持机构的系统重要性功能；二是不会危及金融体系的稳定；三是避免耗费纳税人的钱。

　　从新规则的标准制定到实际应用

　　欧盟委员会对指引的提议

　　核心规则等相关标准对解决“大而不倒”的问题具有里程碑式的意义。一方面，在20国集团最高决策者支持下达成了国际共识可以被视为是一种成功。另一方面，由于FSB的核心规则仍然需要转变成为法律文本，这必然要比国际标准更具体，所以还有大量的细节工作有待完成。原定于2011年夏季发布的欧盟立法提案已经被多次推迟，至今尚未出台，从这一事实也可以看出事情的难度。我确实赞赏这样的做法，即在公布《银行破产法》之前，欧盟委员会希望厘清困难的技术与政治问题，诸如纾困工具的设计或对欧洲存款保护机制的影响等。然而，进一步推迟出台立法提案则包含这样的风险，即欧盟各国在实施核心规则的时候各自为政；在银行机构正陷入困顿的情况下，这可能引发不必要的矛盾并产生新的问题。而且，若所有欧盟成员国不得不在短期内两次将处置机制纳入国家法律体系(首先遵守20国集团的承诺，并在此后不久再次实施欧盟指令)，那将是极其缺乏效率的。

　　德国的《银行重组法案》

　　德国立法机构在应对金融危机方面行动较早。2011年1月1日，《银行重组法》开始生效，旨在帮助处理经营不善的系统重要性银行——在不危及金融稳定，并尽可能不耗费纳税人的钱的情况下。此外，如果跨国银行集团出现问题，该法案旨在能够使德国监管部门与欧洲层面的其他主管部门协调行动。正因为如此，我们在起草法案时需要格外谨慎以确保新的工具，如赋予德国联邦金融监管局更大的权力进行干预，并与已经得到认可的预期中的欧盟立法提案的雏形保持一致。另外，随着从2011年开始征收银行税，所有银行须向重组基金注资，银行业首次为未来危机支付成本——尽管基金累积的资金仍然很少。但基本理念就是：重组基金的资金还会要募集很多年，直至达到700亿欧元的目标。诚然，这让我们在过渡时期面临困境。然而，由于《银行重组法》提高了IMF与德国进行的2011年度第四条款磋商中所称的“战备水平”，该法案本身就是朝着正确的方向迈进了一步。德国在完全统一实施核心规则和欧盟指引之前仍然需要进行立法变革，然而这与我在原则上对《银行重组法》的积极评价并不矛盾。

　　严格监控新国际标准的实施

　　过去几年的经验表明，如果不是以统一及时的方式来实施和应用国际标准，即便有国际标准有时也是徒劳的。因此，FSB希望严格监控各成员国实施核心规则的进展情况。更重要的是，我们实施核心规则的工作将是前人从未涉足的领域。此外，实施过程需要立法和制度进行变革——一些改变涉及范围广泛，即在所有20国集团成员国的司法管辖区内。最后但同样重要的是，监测核心规则实施的一致性是关键，对于克服跨境合作的障碍将发挥突出作用。为推进监控进程，正在开展相关工作，迫在眉睫的事情是，评估方法将使其更容易客观评估各个国家实施的程度。这种手段将被不同的机构使用：一是各个国家能够开展自评以确定实施的差距；二是IMF或世界银行在开展金融部门评估规划(FSAP)中可以使用这种方法；三是FSB已经计划将2012年的第一次检查作为同业互查的一部分；四是FSB同业互查委员会尚未建立，会将这一方法适用于全球系统重要性金融机构。在这些评估中表现低于平均水平的国家将被要求作出解释，结果也有望被公布。因为新的国际标准结束了对于监管框架的严重分歧，我认为必须严格监控其实施过程。

　　结 论

　　这种分歧充分说明了金融危机之前的监管框架没有将金融体系的稳定作为一个整体，未能从系统性稳定的视角充分考虑，这种错误必须并且终将得到纠正。5月2日，德国内阁通过了政府的《金融稳定法》草案，该法案将宏观审慎管理的职责赋予德意志联邦银行(德央行)。在其他方面，德央行将负责识别威胁德国金融稳定的风险并提出警告和建议。德央行会将它的分析和建议报告给金融稳定委员会——一个即将设立的新机构。然而，它不必认同其并不同意的分析或提案。为此，该立法草案规定，金融稳定委员会不能否定德央行作出的重要决策。我支持这一立法倡议，因为它尊重中央银行的独立性。

　　立法提案的难度与复杂性造成的问题类似于“戈尔迪死结”。根据古希腊神话，众神在戈尔迪国王的马车上打出复杂的绳结是为了将车轭缚牢住车辕。无论如何，看来我们得继续艰辛地工作：破解难题，完善法律工作的细节，以此解决“大而不倒”的经济问题。■

　　本文系作者2012年5月3日在法兰克福歌德大学法律和金融学院发表的演讲。中国人民银行长沙中心支行司马亚玺译