三非治理的立法应对与中国应有态度

　　“三非”治理的立法应对

　　以平视的眼光看待外籍人员在华的治安事件，通过法治加强外籍人员的管理和服务，都是彰显中国国际化进程的应有态度

　　当居留中国的外籍人员越来越多，带来的治安管理问题也越来越受关注。

　　6月12日至17日，广东佛山市南海区大沥镇连续发生6起外籍人员持刀抢劫出租车司机案件，涉案金额1.1万元人民币。

　　当地警方通报称，6月12日，两名外籍人员搭乘出租车后，借司机打开尾箱帮忙提拿行李时机，采用掐住脖子，以菜刀威胁等手段，抢走司机手机等价值4020元财物后逃逸。此后一周，当地派出所又先后接到多名出租车司机报案，称被两名同样特征的外籍人员持刀抢去随身财物。6月18日，上述两名外籍人员在警方伏击中落网。

　　外籍人员在中国引发治安问题已非个例。尽管包括佛山在内的多个城市已经多次进行过清理“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)外籍人员，但随着外籍人口总量的增加，“三非”外籍人员给当地造成的困扰也越来越大。

　　6月26日，十一届全国人大常委会第27次会议开始三审出境入境管理法草案，“三非”人员问题格外引人关注。

　　在中国政法大学教授、北京市国际法学会常务副会长梁淑英看来，清理“三非”是公安机关日常的执法活动而已，没必要因为管理对象是外籍人员而变得如此“敏感”。

　　从“要人来”到“人要来”

　　北京社科联于欣博士一直研究外籍人员在中国的工作状况，最近他和中国人事科学研究院外国人力资源研究室主任袁娟合著了论文《外国人就业管理的国际比较研究》。

　　于欣和袁娟对在华外籍人员的就业以及分布进行了深入调研。

　　于欣在接受《中国新闻周刊》采访时说，“计划经济时代，中国引进国家建设所需要的外国专家比较谨慎，由外国专家局对外国专家资格进行审查，并对外国专家来华后的工作和生活进行专门管理。”

　　上世纪80到90年代，改革开放和经济发展需要引进外国人才，因此当时的情形是“要人来”，中国政府主导吸引并聘用外国专家来华工作，但来华就业的外国人数目比较小。

　　据统计，1996年，《外国人在中国就业管理规定》颁布，在华就业的外国人只有不到1万人。

　　然而进入21世纪以来，在华就业的外籍人员数量成倍增长，尤其是近年来，外籍人员来华就业人数增长迅速，大量外籍人员自发进入中国。

　　据人力资源和社会保障部统计，截至2009年年底，持有就业证的外国人大约有22.3万人。

　　于欣在研究中发现，目前在华外籍人员在地区分布、人员构成、行业分布等方面呈现出由“相对集中”到“集中与分散并存”的特点。

　　从外籍人员就业的地区分布看，以前主要集中在北京、上海、广州等大城市，或者是大连等沿海开放城市。在这些大城市，外籍人员因为工作等原因逐渐形成较为集中的居住群落，如北京望京的韩国村，广州黑人集聚的中非贸易街“巧克力城”等。

　　近几年，云南丽江、大理，以及四川成都等地区也都成了外籍人员居留较多的地区。

　　于欣和袁娟对在华外籍人员就业的行业分布也进行了研究：外籍人员就业的行业日益广泛，主要涉及文教、住宿餐饮、制造业、商业服务业、租赁业、交通运输业以及批发零售业等多个领域。人员不仅来自日本、韩国、印度、巴基斯坦和非洲国家，来中国的朝鲜、越南、缅甸人也在不断增加。

　　此外，中国内地一些家庭、中国漫长的边境线上，也出现了以各种形式就业的外籍人员，如广西的“越南村”“缅甸村”等。

　　公安机关提供的信息显示：2000年以来，外籍人员入境人数以年均10%左右速度递增。从入出境情况看，1980年外籍人员入境仅74万人次; 2011年外籍人员入境2711万人次;从居留情况看，1980年在华常住外籍人员，即居住半年以上者，近2万人;2011年增至近60万人;从就业情况看，2000年，在华就业外籍人员约7.4万人;2011年底增至22万人。

　　最初来华就业的主要是国家经济建设重点项目中的外国专家，他们大部分是高科技、高层次管理人员。于欣说。随着中国经济持续发展，来华就业外籍人员也出现鱼龙混杂的个别现象。外籍人员非法就业现象也逐年增多，且主要分布在菲佣、餐馆工人、兼职教师、娱乐场所、边境季节工中间。

　　多头管理

　　随着入境、居留、就业来华外籍人员数量持续较快增长，入境者的目的和身份日益多样，在华活动更加广泛复杂，流动性增强，给治理“三非”带来空前的挑战。

　　2012年全国两会期间，“三非”问题引起代表和委员的注意，全国人大代表、成都市公安局出入境管理局副局长王琳在会上曾建议，相关部门应该对“三非”问题做重点调研。

　　王琳在接受《中国新闻周刊》采访时曾说，对外籍人员的管理现行法律法规仍存在滞后问题，应该不断修正，如对于外籍人员在华就业种类的限定等。

　　与北京相似，成都市也曾经针对“三非”人员进行过清理。“有些‘三非’人员是恶意地非法留居，甚至在华专门从事违法犯罪活动，而有些滞留确实因为疏忽。”王琳说。

　　于欣表示，中国对外籍人员就业管理涉及到的管理机构或部门较多，有公安部、外交部、人力资源和社会保障部。在地方层面上，有的是外国专家管理系统和就业管理部门同时管理，有的完全由外国专家管理系统进行管理。

　　于欣认为，无论是在国家层面，还是在地方层面，外籍人员就业管理的部门间协调联动机制尚待完善，相关部门间缺乏比较有效的配合和协调，尚未实现信息数据和管理资源的共享。

　　北京市国际法学会常务副会长梁淑英曾到中国边境做调研时，对于“三非”问题也进行了关注。

　　梁淑英向《中国新闻周刊》表示，“三非”问题不是一部法律能够解决的，目前，外籍人员在华管理由公安、外交、劳动、工商等多个部门负责，在信息不畅的情况下，多头管理最后变成了谁都不管。

　　于欣在研究中也发现，在日常管理中，存在机构职能交叉错位的问题。尤其是在外国专家管理系统和就业管理部门“各管一块”情况下，容易产生职能重复交叉，发证原则不清晰，政策不统一，标准不一致，缺乏横向协调和信息沟通等问题，最终导致外籍人员就业管理“政出多门”。

　　“治理‘三非’问题，不仅要有法律支撑，在实际工作中也应采取综合治理方针，否则很难达到治理的目的。”梁淑英说。

　　立法应对

　　今年4月25日，公安部副部长杨焕宁在向全国人大常委会报告外籍人员入出境及居留、就业管理工作情况时坦言，“三非”外籍人员管理难度大。部分国家人员持签证入境后非法居留、非法就业以及毗邻国家人员非法入境问题相对突出。

　　据公安部通报数据显示：1995年，全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外籍人员首次突破1万人次，2011年查处“三非”外籍人员2万余人次。

　　其中，非法入境的主要为毗邻国家人员;非法就业的主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等领域，多以留学、访问为由入境后非法就业。

　　公安部的应对策略是，一方面推进查处“三非”工作，另一方面积极推进《中华人民共和国出境入境管理法(草案)》的出台。

　　该草案是在原有的《外国人出境入境管理法》和《中国公民出境入境管理法》的基础上合并形成的。

　　6月26日，正在进行审议上述草案的十一届全国人大常委会第27次会议透露出新消息称，法律委员会经同外事委员会、国务院法制办公室研究，建议对工作类居留证件有效期的最短时限规定为90日，将这一款修改为：“外国人居留证件的有效期最短为180日，最长为5年，但是工作类居留证件的有效期最短为90日。”

　　除了上述修改，草案还修改了现行的《中国公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》中一些与当前形势发展不相适应的内容，在对外籍人员入境、停留、居留、就业、永久居留等方面都作了规定。

　　此外，据《中国新闻周刊》获悉，草案还提出加大对非法出入境或协助他人非法出入境、非法介绍、聘用外籍人员等行为的处罚力度，包括提高罚款数额;在全国主要城市设立一些非法外籍人员的拘押场所，加强对“三非”外籍人员的清理和遣返，这些都是此前立法中的空白或不细致的地方。

　　《中国新闻周刊》从权威人士处获悉，在立法规范在华外籍人员管理的同时，有关部门也在为即将出台的出入境管理法做准备，例如建立统一出境入境管理信息平台，实现外籍人员在华信息部门共享，并且在部门的职能设置上也进行了相应的调整等。 ★