探究中国城市发展失衡 官员追求政绩损害百姓利益

　　一座城市是否宜居，有人提出了一个新的考核指标——“婴儿车指数”，即能不能推婴儿车逛街：要考虑道路是否顺畅、空气是否清新、噪声是否达标等因素。如结果均为“否”，那么，这座城市就不能算是宜居城市。这个考核指标，想来我国有不少城市都不能通过。

　　目前，我国城镇化率已接近50%，未来一二十年间，我国城市发展仍会保持高速度，据说到2035年左右，城镇化率将达到65%至70%。这也意味着，我国将用几十年的时间完成西方发达国家用二三百年时间走过的城市化进程。2010年3月，联合国发布报告称，中国在过去30年间的城市化速度世界第一。

　　俗话说，萝卜快了不洗泥。城市粗放型、大跃进式的发展，无疑会带来一系列问题：城市规模迅速扩张，人口大幅度增加，交通、环境、资源、教育、就业、社会保障、社会治安等各种问题突显，城市及其管理者不得不承受巨大压力，以致管理者常常顾此失彼，难以应对；许多城市的公共服务和基础设施配套建设严重滞后，功能缺失，建设发展处于失衡状态，本版此前刊出的4期读者来信从不同侧面反映出的面子与里子的失衡便是典型特征。

　　一些地方官员为追求政绩，追求GDP的增长，在城市建设中急功近利，大做表面文章：重眼前利益轻长远效益，重形象工程轻民生工程，重地上建设轻地下建设。于是，野蛮拆迁事件屡见不鲜，安居工程变“豆腐渣”之事时有所闻，肆意排放的工业污水不断污染着水源，各种安全事故频繁发生……这一切，往往使得百姓利益受损、生存环境恶化、生活质量下降。城市如此发展，背离了城市的本质，是不健康、不协调的，最终也将难以持续。

　　是什么导致了城市的畸形发展？“以大为美、以快为荣”的发展理念是根源之一。在这种理念的引导下，相当多的城市在快速发展中舍本逐末，消弭了特色，迷失了自我，丧失了灵魂。

　　城市的本质是什么？是让群众安居乐业，这也是城市发展的根本目的。联合国人居署在其发布的《伊斯坦布尔宣言》中强调：“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”

　　城市如何才能让人过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活，这是我们在城市化进程中最该认真考虑的问题。城市建设必须尊重科学，尊重规律。但愿我们的城市尽早回归其本质，少一些污染，多一些洁净；少一些嘈杂，多一些清静；少一些纷争，多一些和谐；少一些灾难，多一些安全。(刘建华)

　　“以大为美”的理念导致城市建设盲目追求速度、规模，忽视质量、功能

　　宜居，城市发展之本

　　嘉宾：清华大学建筑与城市研究所副所长 吴唯佳

　　中国社会科学院经济研究所研究员 朱铁臻

　　访问者：刘建华 郑珊珊

　　建设速度过快、规模过大、密度过高；管理重经济效益轻社会效益；规划受利益团体的影响，缺乏时序性

　　问：改革开放以来尤其是近10年来，我国的城市化快速推进，城市人口大幅度增加。随着城市化的突飞猛进，城市规划、建设、管理中重面子轻里子、重速度轻质量、重形象工程轻民生工程等问题也日益凸显。在您看来，近些年中国城市发展中的问题主要有哪些？

　　吴唯佳：从建设方面来讲，一是城镇化建设速度过快。改革开放初期，我国城镇化率约为18%，城市约为235个；到2010年，我国城镇化率已达到49.68%，城市已有657个，30年增长30%多。百万人口以上的城市已有八九十个。二是城镇化规模过大。比如，我国每年城乡建设竣工量(面积)约为20亿平方米，其中城镇约占2/3，即13亿平方米。我国每年新增城镇人口约1000万，每个人所需建筑面积应为60平方米，但目前城镇建设的竣工面积摊到每个新增人口上，达到130平方米，超出一倍。可见，我国每年城镇新增建设面积远远超过新增人口的需要。三是城市建筑密度过高。一般来说，城市建筑容积率在1.6左右比较合理，但我们有的城市已达到3至4。容积率过高会带来安全隐患(如发生地震、火灾时人群难以疏散)、局部地区的资源供应压力增大、能耗高等问题。

　　从管理方面来讲，目前的问题主要表现为，重眼前效益、经济效益，重投资回报、规模等，而对社会效益重视不够。如在城市建设中，应先建地下工程再建地上工程。把基础工作做扎实了，虽然建设的速度会慢一些，但会少走很多弯路，也会减少很多花在事后补救措施上的时间与资源。

　　从规划方面来讲，目前许多规范是全国性的，地方性的比较少；城市规划经常会受到各种利益团体的影响(如开发商意图等)；目前的规划缺乏时序性，没有研究什么先建、什么后建，而且不能保证规划的延续性和稳定性。

　　“以大为美”的理念导致城市建设不顾条件地追求速度、规模，忽视质量、功能，缺乏协调、和谐，公共工程建设滞后，城市的承受力不足

　　问：在当前快速发展的城市化进程中，楼越盖越高，路越修越宽，广场越建越大，但下水道等基础设施的建设脚步却慢了许多。造成这一现象的主要原因是什么？

　　朱铁臻：我认为主要原因有两个：一是我国城市化注重速度而忽视质量。一些城市地域扩张很快。小城市希望很快变成中等城市，中等城市希望很快变成大城市，大城市希望很快变成特大城市，甚至成为“世界城市”，在指导思想上“以大为美”，不顾条件地追求速度、规模。城市规模结构具有等级、共生、互补、高效和严格的“生态位”要求，是个有机整体，要合理布局、发展。我国需要建设一批具有国际竞争力的大城市、特大城市，并创造条件建设一两个具有全球影响力的世界级城市，但同时更需要建设一大批富有特色、人居环境良好的中小城市、小城镇和合理的组团式的城市群、城市带。我认为城市化应当是大中小城市和小城镇协调发展，城乡统筹兼顾。二是城市建设不注重协调、和谐。近些年来，一些城市在建设中互相攀比，急功近利，注重表面，而周密的规划、地上地下结合不够。城市的“硬件”，不仅是表面的高楼大厦，更重要的是基础工程。有的城市一场暴雨就能引来较大的灾难，造成交通瘫痪。关系民生的工程往往摆不到重要位置，城市的公共工程建设更是跟不上城市发展和城市人口的增加，城市的承受力不足。

　　问：重形象工程轻民生工程是不少城市发展的通病。为什么一些城市管理者总热衷于形象工程？

　　吴唯佳：关于形象工程，不能简单地评价好还是不好。一方面，对地方政府来说，确实需要一些工程来凝聚民众参与建设的热情，提高城市活力，建设和谐社会，如一些绿地广场百姓也能够享受到，修建的宾馆等在招商引资方面确实能够发挥其功效。另一方面主要涉及城市管理者追求政绩问题。有些形象工程投资大而效益基本没有，有的工程建得太早，建成以后发现每年只办一次活动，甚至建成后就完全闲置。一个领导执政一方，总希望在其任期内政绩转化为可操作性的项目。而练“内功”不太容易被看见，练“外功”则很明显，做形象工程是练“外功”，易操作显政绩。如一些老旧居民区住宅问题，虽然是民生工程，但操作起来很麻烦、难度大，而大广场、大剧院、大酒店等工程容易操作，见效快。

　　许多形象工程在决策过程中缺乏科学依据，尤其是涉及旅游类的项目，拆旧建新，抄袭模仿，大干快上，以致出现千篇一律、千城一面的问题。有些地区的开发区、新城区规模越来越大，如原来县市级的开发区才几平方公里，而在攀比之风影响下，现在动辄几十平方公里，效益不高，土地浪费却非常严重。

　　城市发展应以人为本，但很多年来，我们都是就建设论建设、就发展论发展，忘了发展的目的是为了提高百姓生活水平，为了宜居。

　　问：舆论对当今管理者的城市发展理念有不少指责和质疑。那么，健康的城市发展理念应该是什么样的？

　　吴唯佳：一要正确处理发展的速度与质量、规模的关系。我国城市发展的速度很快，许多问题的出现也是速度过快造成的，并且速度越快，带来的问题越多，矛盾也就越尖锐，解决的难度也越大，对于城市长远的经济与环境效益其实是一种伤害。二要转变发展方式。实现由粗放型向集约型方面转变。三要重视城市整体的正常运作。四要处理好发展与保护的问题。五要处理好开发与维护的关系。我们在这方面就存在问题，如负责建设的是一个部门，负责维护的又是另一个部门，长期以来对城市的维护不够重视。

　　总之，城市的发展是为了人民群众的宜居。很多年来，我们的城市发展都是就建设论建设、就发展论发展，而忘了发展的目的是为了百姓生活水平的提高。

　　问：城市的发展不仅要有良好的“硬件”，更要有与之配套的诸如公共服务、城市文化等“软件”，目前“软件”仍是我国城市发展的“软肋”。政府应该在哪些方面加强与完善？

　　朱铁臻：城市是文化的产物、文明的生成地。文化的力量熔铸在城市的创造力和凝聚力之中。重视“软件”建设，最重要的是尊重人、关怀人，以人为本，把人的价值放在重要的地位，促进人的全面发展，提高市民的开放意识、法治意识、创新意识、生态意识。

　　政府的一切权力来自人民，政府的主要职能是公共服务，就是保障公民的权利，它既包括经济服务，为企业创造良好的经济环境、法治环境等，又包括社会服务，为群众提供多方面的公共服务、生活服务，维护社会公正，保障社会安全。

　　城市发展不在于规模大小，而在于质量和功能。功能完善、居民生活舒适，才是城市的最高理想

　　问：在未来城市建设和发展中，如何避免城市面子与里子差距过大的问题？如何做到让城市健康、可持续发展？

　　朱铁臻：城市持续发展由自然持续发展和社会全面发展两方面组成，核心是要处理好两个方面的基本关系：一是人与自然之间的关系，包括发展与资源的关系；二是人与人之间的关系，包括当代人与后代人的关系。前者是人类文明发展的必要条件，后者是人类文明延续的充分条件。只有必要条件和充分条件完美结合，才能让城市可持续发展。

　　从城市化角度看，城市可持续发展，是指在一定的时空的尺度上，保持经济持续发展，社会不断进步，城市功能正常发挥，城市居民的生活质量不断优化，资源永续利用，城市生态、社会环境和谐统一，并为未来城市的发展留有充分的条件与空间。

　　无论大城市还是中小城市，要想保持久兴不衰的发展，必须坚持可持续发展理论，重视适度合理的发展规模，重视量的节制性。要大力提倡节约型的生活消费，包括个人消费和公共消费，合理利用、开发和保护资源，尤其是土地、水、能源等，应着眼于长远和未来。

　　城市发展不在于规模大小，而在于质量和功能。功能完善，居民生活舒适，是城市的最高理想。

　　吴唯佳：关键是要重视城市建设过程中发展方式的转变，正确处理发展与保护的关系、城市内部与外部的关系、近期和远期的关系，注重城市建设中的制度安排与改革的问题，同时应注意科学决策与国际国内经验的总结。可以考虑让一些城市先行先试，探索适合自身建设与发展的道路。

　　问：在城市发展与管理中，应如何发挥社会力量的作用？

　　朱铁臻：政府是城市管理的有效主体，重要的是要使“有形的手”同“无形的手”联手，不但两只手联手，还要重视“第三只手”。所谓“第三只手”，就是群众参与、社会舆论、社会监督机制。只有三只手联手才有可能把城市管理搞好。

　　发挥“第三只手”的作用，就是要创新社会管理体制，在法律、法规、政策的框架内，各种社会组织通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务和监督，尤其是要实行群众监督。要重视社会及新闻舆论的监督作用，这是一股强大的力量，可以将城市管理中践踏与破坏民主和法治的行为公之于众，引起党和政府的高度重视，有利于伸张社会正义。

　　著名旅游度假区北戴河一些非主干道区域

　　垃圾裸露 臭气熏天

　　我去过几次北戴河，看到城市中心区域、海滨和一些主要路段的巨大变化。中心区及一些主要干道，增加了许多漂亮的建筑；从剑秋路口到老虎石，沿着海边铺设了木板栈道，使景区环境得到很大改观；从中海滩到鸽子窝一线，也有许多新的建筑。

　　但在一些非主要路段和一些居民的居住区，卫生状况很差。如联峰路是一条与海岸线平行的道路，干净整洁。从这条路到海边，还有一条草厂中路。从联峰路上的几条小路插到草厂中路，常常隔几步就是裸露的垃圾站，垃圾遍地，污水横流，苍蝇飞舞，异味扑鼻。不要说国内外游客来了会有什么印象，就是在此环境下生活的居民，其生活质量也会大打折扣。

　　从我第一次去北戴河到现在，已经整整30年了。经济社会发展了，但部分“原住民”的生活环境不仅没有改善，甚至有所恶化。如果大规模的改造难度大，把裸露的垃圾装进封闭的垃圾桶里，应该不是难度很大或花钱很多的事情吧？(北京市 潘璠)