高速公路建设陷入资金链危局 明知亏钱也要修

　　即使全面巨亏也无法阻挡高速公路大投资，一些“政府路”明知亏钱也要修。

　　信贷突然紧缩，融资80%来自银行的高速公路建设陷入资金链危局，纷纷停工。

　　如何让高速公路“市场的归市场、政府的归政府”？

　　南方周末(微博)记者 冯禹丁

　　从“筹资”到“愁资”

　　据内部人士透露，交通部今年已把自己能调拨的车购税等交通专项预算资金共计4763亿元，于9月份通过财政部“超常规”地全部提前下放到各省，“这在往年根本不可能”。

　　高速公路正在纷纷停工。

　　2011年11月1日下午，陕西省延(安)吴(起)高速第三标段处，工地上突兀地矗立着一些光秃秃的桥墩，上百个梁板整整齐齐地堆放在梁场里，旁边偌大的料场除了一名看守外空无一人，由于入秋后气温骤降，存放的石料已经冻住。

　　这里是延吴高速上仅剩的两个未停工路段之一。这条路共有26个施工标段，但2011年6月以来由于资金链断裂已停工24个，拖欠农民工工资上亿元。

　　在附近的民工宿舍里，一位“小工”(工地上做最基础工作的人)告诉记者，工人们拿不到工资，300人走得只剩不到80人。“两年多来我从没拿过正式工资，老板每个月只给我们两三百元基本生活费。”他说。

　　交通部副部长高宏峰不久前去陕西考察参观期间，就曾遇到农民工因高速公路停工欠薪而聚集上访，“现在部里指示各省厅，务必不要拖欠农民工工资，影响社会稳定。”交通部内部人士透露。

　　这并非个案。2011年下半年以来，陕西、云南等省先后曝出高速公路因资金短缺而停工或半停工。

　　2011年，本来是高速公路又一个大干快上之年。据交通部上报国务院的数据，今年交通运输行业固定资产投资预计突破1.4万亿元，超过去年和前年。然而，无异于釜底抽薪的“钱荒”却突然来临。

　　“今年公路行业面临的最大问题就是融资问题，搞不到钱。” 2011年10月27日，在重庆恒大金碧天下酒店举行的“高速公路管理运营年会”上，中国公路学会高速公路分会理事长董学博在开幕致辞中说。

　　由于信贷紧缩，银行贷款占到全部融资约80%的高速公路建设行业，一下子大受打击。许多已签订的贷款协议和信贷额度也无法执行。吉林省年初申请的2亿元新增贷款至今没有发放，18亿元本已落实的流动周转资金仅发放了0.8亿元。江西、辽宁、湖北、广西等省份也都信贷短缺、资金链告急。

　　从资金到位率来看，今年公路行业新开工项目资金到位率为67%，比去年下降15个百分点。其中，三季度国内信贷资金到位率仅为16%，去年同期是35%。

　　雪上加霜的是，银根收紧还直接导致公路行业融资成本提高。

　　“2008年时各省的交通厅长、财务处长就跟大爷一样，往办公室一坐银行去求他贷款，利率下浮10%。现在反过来了，不贷款，利息上浮。”交通部一位人士说，利率优惠被取消后，交通部门偿债负担大为增加。如2011年江西省高速公路的债务利息缺口原本测算为8亿元，目前则升至12亿元。

　　同时，信贷紧缩切断了部分公路的资本金来源。按照规定，高速路项目开工的到位资本金不得低于项目概算额的35%。一位业内人士介绍，以前资金相对充裕的时候，很多地方把贷款也拆借来充当资本金，现在此方式已无法运作。

　　“咱们行业的融资结构过于倚重银行信贷，”交通运输部科研院财金研究所副所长李晓峰说，“把鸡蛋放到一个篮子里，货币政策一调整，你就完了。”

　　不久前，交通部召集地方各省厅专门召开座谈会研讨在当前的融资形势下如何破解融资难题的问题，由交通部部长李盛霖亲自主持，17位省厅一把手到会，一些厅长在会上说，“我们搞公路投融资的现在不是在‘筹资’，而是‘愁资’！”

　　为解决融资难题，近期李盛霖亲自带队多次赴央行、银监会沟通协调。主管财务的高宏峰副部长也先后在广州、宁波等地组织了19个省市的相关部门负责人召开座谈会商讨对策。据内部人士透露，交通部今年已把自己能调拨的车购税等交通专项预算资金共计4763亿元，于9月份通过财政部“超常规”地全部提前下放到各省，“这在往年根本不可能”。

　　亏损也要修的路

　　有个省交通厅今年向省里反映，省内一条在建高速已欠款三十多亿元，筹不到资金压力太大，得到的答复是，“项目必须上，想当厅长的人多的是，排着队！”

　　“要想富，先修路；要想快富，修高速路”，从1984年沈大高速开工至今，高速公路在中国发展到全球第二，并很快将超越美国成为第一。

　　但是带来富裕的高速公路却并不赚钱。除了北京，2010年全国其他省市的收费公路全部亏损。

　　这是2011年8月底结束的全国收费公路专项清理第一阶段的摸底结果，北京、上海、山东、辽宁等12省市收费公路累计债务余额7593.5亿元，江苏累计债务余额1338.1亿元。

　　但与此同时，上市公司年报显示，公路收费是股市上的行业盈利冠军——2010年19家高速公路上市公司的平均毛利率高达59.14%，“比房地产还暴利”。

　　鲜明的对比引发了前所未有的舆论压力。媒体几乎“一边倒”地质问，一个普遍巨额亏损的行业如何能养出普遍巨额暴利的上市公司？而许多人则怀疑高速公路是为了延长收费年限而故意夸大亏损，甚至转移利润。

　　不过，四川高速公路系统一位高层人士就此反问南方周末记者，“动辄拿机场高速和上市公司赚钱说事儿，有谁真正算过机场高速和上市公司公路里程总共才多少，占全国高速路多大的盘子？”

　　他解释道，全国共有17家“一路一公司”高速上市企业(有两家同时在A股与B股上市)，按平均每条250公里算，总里程不到全国7.4万公里的8%，而这些路都是整个行业最优质的资产。

　　至于其他收费高速公路则“绝大部分都不赚钱”，比如四川高速公路建设总公司每年亏损十多亿元。亏损的原因是，在建或新建项目成本越来越高，而通车后的收益越来越少，“越修路越亏损”。

　　“高速公路就像房地产，位置决定一切。”上述人士举了一个例子——全长240公里的雅(安)西(昌)高速公路。

　　这条高速公路60%的路段是隧道和桥梁，桥墩最高达230米，总造价210亿元，其中资本金50亿元、贷款160亿元，每年需付利息至少16亿元。但造价高昂的这条路建成后靠收费却绝无可能覆盖利息——目前全长236公里的成渝公路每年收费总额约11亿元，而它的流量至少是雅西高速的10倍。

　　“但这些路不能不修，雅西是我国第一条通往少数民族地区的高速公路，具有重大社会政治意义。”他说。

　　目前的高速公路通常分为两种，一种是“经营性公路”，也就是“市场路”，由外部融资投入修建，建成后依据当时签订的合同年限收费。另一种则是政府还贷公路，也就是“政府路”，要求财政出资35%作资本金(其中中央政府以所收车船购置税拨付出资10%)，建成后收费期不超过25年(以往一些地方政府的出资部分往往也来自外部融资。所以很多高速公路立项时名义上是政府还贷公路，招商引资之后，公路的性质则根据资本金来源做了变更)。

　　不过，目前我国高速公路面临的困境是，能赚钱的项目早就完成招商引资，剩下的在建和新建项目 “99%无人愿意投资”，只能政府投资。而且剩下的这些地方，修路成本极高。

　　据上述人士所知，目前我国中西部地区高速公路的情况基本类似，造价均高达每公里1亿元以上，建成后车流量少，收费标准比东部地区更低。而高速公路三五年需要一次“大修”，每年保养费均摊也高达每公里5000万元。

　　即使在发达地区，高速公路间的“贫富差距”也非常大。2011年收费公路专项清理期间，“沪蓉西”高速以1.05元/公里的全国最高收费标准被点名，但若按成本核算，其还本付息所需的收费标准高达3元多。

　　浙江省一名收费员告诉记者，其所在公路年年亏损，“浙江高速公路收费标准10年未增长，反而在计重收费后下降了”。他上班的匝道收费站发放一张通行卡可提成2分钱(进口)或4分钱(出口)，收费员一个月的收入为3000元左右，“网上谣传我们月入8000元，都是没影儿的事。”

　　据广东交通集团高级经济师黄亦楠介绍，在经济发达的广东省，2011年新建的4600公里高速公路都途经山区，项目成本大幅升至达每公里1.1亿元，使“十二五”期间广东高速公路资产负债率将超过80%。

　　现在中央对各地高速公路资本金的补贴均是每公里1000万元，并未对建设成本高的经济落后地区加以倾斜。从经济账的角度，“十二五”期间我国在建或新建的多条高速公路均通向“山高路远坑深”的地区，投资成本高到没可能靠收费还本付息，也没有资金愿意进场投资。

　　但发展中西部，交通是基础性、先导性、服务性行业，在中央和地方政府的要求下，各省高速公路国有企业又不得不硬着头皮开工。

　　比如藏区高速公路建设，据川高速概算其成本高达1.3亿-1.5亿元每公里，2011年银行贷款不到位的情况下，中央三令五申催四川开工。“这样的公路哪怕中央给60%的资本金，还是照亏，路修好后收的钱连收费员都养不起！”一位四川高速人士说。

　　交通部人士透露，最近他们到新疆调研，新疆交通厅(微博)向他们诉苦说，“省厅压力太大了，省里管着你的帽子，他让你上你就得上，我们都快被逼疯了。”

　　这位人士同时透露，有个省交通厅今年向省里反映，省内一条在建高速已欠款三十多亿元，筹不到资金压力太大，得到的答复是，“项目必须上，想当厅长的人多的是，排着队！”

　　“不把搞建设、出政绩的风气压下来，不调规划、控规模，高速公路融资问题不能从根本上解决，行业发展将难以持续。”该人士说。

　　清理地方债，“拔出萝卜带出泥”

　　审计报告指出，截至2010年底，交通运输行业债务总额达2.39万亿元，占全国地方政府性债务余额的24.89%，债务规模仅次于“市政建设”。

　　这样的“热忱”下，大量高速公路纷纷开工或者等待开工，但是却当头撞上了信贷紧缩。

　　其实信贷紧缩只是“紧箍咒”之一，2010年开始的地方政府融资平台清理，早已令高速公路难受不已。

　　2010年8月，银监会办公厅发布《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》，将政府及事业单位的融资平台也纳入清查范围，扩展了之前国务院办公厅界定的融资平台范围。

　　这直接导致交通部一些地方省厅及所属公路局被作为清查对象。业内人士透露，银监会的融资平台黑名单中，有很多是政府公路局、省交通厅。按银监会要求，上了黑名单的政府部门须在现金流对所欠债务全覆盖的前提下，经平台、政府、银行三方签字确认退出平台，否则即遭清查。

　　银监会还规定，对于新增平台贷款严格放款条件，新增收费公路项目获得贷款的前提是资产负债率不高于80%，且审批权限统一收归至各银行总行。对于非收费公路一概不发放贷款。这无疑断了公路行业延用多年的“借新还旧、短贷长用”等资金腾挪的后路。

　　2011年6月底，审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，交通运输行业债务总额达2.39万亿元，占全国地方政府性债务余额的24.89%，债务规模仅次于“市政建设”。

　　该审计报告特意指出高速公路行业地方政府性债务余额约为1.12万亿元，今明两年是还贷高峰期，存在巨大债务风险，“部分地区高速公路债务规模大、偿债压力较大。部分地区……收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还。”

　　据交通部人士透露，在该份审计公告发布之前，交通部非常紧张，因为看到公告草稿中的提法是，交通行业“大量存在借新还旧的问题，债务风险凸显”。后来经过与审计署反复沟通，才修改为最终版本中的“部分地区”，同时肯定交通“形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善”。

　　此外，2011年起银监会还要求各商业银行按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则对平台贷款进行全面清理，这几乎为高速公路2004年以来的“统贷统还”投融资模式敲响了丧钟。“统贷统还”是指将一地区的多条高速公路进行收入、支出集中管理，统一打包向银行贷款和还款。

　　一系列重击之下，高速公路行业2011年以来频发资金链断裂事件。2011年初，广东省被爆出路桥建设负债已超过1600亿元，有人评价其“进入‘建设-无止境收费-永远还不清债务’的怪圈”。4月，云南公路向债权银行发出“风险提示函”，表示“即日起，只付息不还本”，引发一场轩然大波。

　　走“市场路”，还是“政府路”？

　　入不敷出的背景下，公众所期望的高速公路“取消收费”并不现实，反而收费年限可能更长。

　　高速公路究竟应该向何处去？

　　今年6月，发改委等五部委联合通知要求，暂停审批收费公路资产上市融资和境外企业收购国有收费公路资产。这意味着，上市融资之路受阻。

　　其实，更早之前四川高速的经历表明，即使上了市融到了资，也难以解决目前的高速公路资金困局。

　　据四川高速人士介绍，当初对高速公路上市，业内是有很多反对之声的，“公路本身具有公益性，上市之后要对股东负责，与其属性不符。”

　　果然，政府原本希望优质资产上市后成为融资平台，可以修建更多公路，但后来上市公司投资决策受制于董事会，宁愿把钱存银行也不愿承担投资风险。在证监会监管下，其资金也不能随便挪用。

　　上市融资来修路的希望落了空，政府自己又没有足够的钱投入，意味着地方政府不得不千方百计去找钱修路。

　　为此业内正在进行各种探索，比如发行企业债券；通过和商业银行合作，开拓委托理财等表外融资；或开发公路沿线的土地级差地租、配套物业等。

　　在吸引投资方面，有的地方正在“以存量做增量”，比如通过出让此前所修道路的收费权来进行融资。

　　但另一方面，在这种整体入不敷出的背景下，公众所期望的高速公路“取消收费”并不现实，反而收费年限可能更长。

　　行业内的消息显示，“收费还贷”的提法将被废弃，《收费公路管理条例》中“收费期限届满必须终止收费”的规定也将重新修订。根据“使用者付费”的原则，政府还贷公路还完贷款后，将继续收费以养护运营路况、冲抵运营管理成本。届时，现有15-30年的收费年限将被拉长，但价格可能更低。

　　对于高速公路收费会推高物流成本的说法，该人士表示，“我不知道这从何说起，与高速路网平行的普通公路都是免费的，你要觉得高速贵，完全可以走免费公路。”

　　云南公路开发投资公司财务总监彭良波则认为，民众希望高速公路优质服务、低收费，政府希望多修路、少花钱，银行的希望则是高收益、低风险，“高速公路投融资主体处于多重矛盾交织尴尬境地，必须寻求平衡。”

　　但是，高速公路未来将如何在“政府路”与“市场路”之间抉择，依然不得而知。