邹晓云：改革土地产权及收益分配制度是关键

　　访国土资源部土地勘察测绘院副总工程师邹晓云

　　改革土地产权及收益分配制度是关键

　　李乐

　　随着楼市调控的严厉与深入，土地收入的“千亿俱乐部”城市正在减少。然而，这并不意味着地方财政摆脱对土地出让金收入的依赖。国土资源部土地勘察测绘院副总工程师邹晓云认为，土地财政是中国切实落实转变经济增长方式的关键与核心所在，如果地方政府不能摆脱对土地财政的依赖，经济增长方式的转变和结构调整都将无从谈起。

　　土地制度是产生条件

　　《中国经营报》：很多人认为，土地财政的产生原因之一，是中央地方关于财权和事权划分的问题，你是否认可这种说法？

　　邹晓云：国土资源部数据显示，2010年土地财政为2.7万亿元，同比增加70.4%。其中，北京、上海、大连3个城市已成为千亿城市，成交金额分别为1600亿、1500亿和1100亿元。

　　国务院发展研究中心在几年前的一份研究资料中就曾披露，全国城市的土地出让收入平均约占地方财政收入的60%。这个比例在10年前大概是10%左右。事实上土地财政不仅仅包括土地出让金，还包括相关的税费，比如新增建设用地使用费、耕地占用税等，所以，如果包括这些相关税费，这个比例可能会更高，一些城市达到80%以上。

　　从现实情况看，地方政府对土地出让收益的依赖性正越来越大。一些城市可以说是到了一种危险的地步，如果没有可替代的财政来源，减少土地财政收入，就意味着要停止一部分城市功能的运行。尽管土地财政在很大程度上支持了城市的运行和发展，但是潜在的巨大风险和负面影响正在凸显。比如，很多城市因此进入了“占地－卖地－占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不断卖地，而卖出去的地又带来城市的扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，这又反过来刺激卖更多的地。2008年全国土地出让总面积仅为16.3万公顷，而2009年同比增加38%，为20.9万公顷，2010年同比增加105%，为42.8万公顷。这种循环的后果是耕地资源被不断占用，土地资源利用率低，浪费严重。

　　土地财政的形成有很多原因，综合起来看，中央和地方税收分配比例的不合理是一个大的背景，而现在的土地制度是其产生的条件。

　　中央和地方税收分配比例不合理，导致了地方财政收入少，发展受到限制，这是众所周知的情况。几年前，我遇到重庆一位地级市的“老税收”，他说他所在城市每年的税收有70%以上交给了上面几级政府，一个城市一年干下来的收益，只有一小部分能够留下来作为地方的发展资金，尚且不论这对地方是否公平，也尽管会有一些“返还”，但是这些钱肯定是远远不够用的，特别是在这个城市化速度期望较高的年代。所以，对于城市政府来说，缺钱是客观的现实，这会迫使其想办法筹集资金，通过土地获取收益，成为了顺理成章的想法。

　　而土地制度正好为解决钱的问题提供了很好的条件。比如土地征收制度、土地收购储备制度、土地的集中供给制度，以及土地的招拍挂制度等，都或多或少地为地方政府通过土地创造收益提供了实现的可能。其中，土地征收及收购储备制度保证了取得土地的低成本，而集中供给和招拍挂又保证了土地高价出让的实现，再加上政府规划权力的掌控以及综合的运作能力，土地收益就能源源不断地流进地方政府的“腰包”。

　　改革土地产权及收益分配制度是关键

　　《中国经营报》：如何解决地方财政过分依赖土地的难题，同时又能做到尽可能地保护各方的利益？

　　邹晓云：首先要看到，土地财政应该是为公共服务的，而不是用来漫无边际地搞经济建设，这里一定要有一个边界。再说，一个城市的经济发展规模和风险都是不可预知的，如果拿土地收益去支持经济，有可能就是填充一个无底洞，需要卖多少地的钱才够用呢？

　　其次，政府究竟怎样从土地上获得收益，是走直接收取地价款的老路，还是逐步改为税收的方式？这也是一个需要选择的问题。未来政府能够直接出让土地的数量会越来越少，土地也并不是永远都能够卖得出去，为了获得持续和稳定的土地收益，税收的方式可能是将来不得不选择的道路。

　　一个解决土地财政的长远之策是，如何缩小地方政府的财政规模，并帮助找到新的财政收入，或是准许建立新的税收渠道，或者是税收上缴比例大幅度降低，从根本上解决地方政府财政收入的来源问题，也就是降低地方通过土地获取收益的压力。没有了财政压力，卖地求钱的冲动自然就会降低。

　　但是，即使取消现在的分灶吃饭财税制度，即使城市政府有足够的财政收入，通过卖地“创收”的做法仍然不可能缓解。多卖一点儿地，多增加一点儿收入，给财政收入锦上添花，城市政府们又何乐而不为？并不是像有些专家说的那样，如果使税收分配比例合理后，地方政府就不会卖地了。

　　因此，进行土地产权及收益分配制度方面的改革就成为了关键。在承认土地应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要作用的同时，重要的问题是，如何解决城市政府对土地的垄断和对土地的控制，包括对土地数量的控制，让土地市场更加开放，土地使用权能够自由买卖。

　　如果政府手上没有了土地，想卖也没的卖，更不用说卖高价了。如果政府不能够通过卖地挣钱，它就会尽量使用税收的方式去找钱，这是一个很简单的行为逻辑。

　　《中国经营报》：这种改革的难点是什么？任何一个改革都会遇到存量如何解决与分配的问题。

　　邹晓云：具体说来，改革土地财政确实会遇到一些难点：一是如何改变以投资为主的城市经济的发展模式，这是一个大的环境改变的问题。以投资为主的发展方式，必然要依靠土地吸引资金，这正是城市政府卖地的最大动力之一。改变这一状况，涉及到整个经济结构的调整，不是某一个城市能够单独完成的，所以很难。

　　二是如何突破城乡的二元结构。二元结构的管理体制下，通过一些制度的设定，农村集体土地和城市国有土地在流动、价格、收益分配等方面都有很大的差别，处在两个不同的市场中。在此基础上，通过一定的制度安排，土地的巨大增值收益就能够被政府合法地拥有和支配。

　　三是如何对现有征地方式进行改革。征地方式的改变实际上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。除了与获得超额土地收益有关，还与改变现有制度会大大增加征地的难度有关。大多数地方政府都担忧，征地制度改革后征地一定会变得更加困难，一些想做的事情也就没有办法开展了，所以对实质性的改革持反对意见。

　　四是如何破除政府对土地的垄断。目前一系列的制度都是有利于政府对土地出让市场的垄断，这是政府获取高额土地收益的前提，也是必须改变的现状。但是现有的这些制度的根本在于体制问题，而且改革只能由政府去设计和操作。让政府制定政策改变自己的行为，这本身就是一件很艰难的事情。