■ 有极少数地区至今没有设置国土所，还存在“一人所”、“两人所”的情况，人员不足导致一些国土所形同虚设。

　　■ 每年车辆运营、维护、供暖等基本费用大约在2万~2.5万元之间，对基本没有收费来源的国土所来说，这笔开支压力很大，以至于近期一些配车的国土所由于无力支付维护费用，干脆将车放入车库封存。

　　■ 基层国土资源部门接受双重管理，除开展本部门业务外，还要配合乡镇政府开展扶贫、抗旱防洪等工作，势必影响国土资源管理工作质量。

　　■ 以前是一个“婆婆”管，现在是多个“婆婆”管。在开展工作的同时，协调关系占了国土所相当大的精力。

　　最近，在西部某地国土所工作的小朱比较郁闷，因为当地国土资源部门正在实行工资改革。

　　“工资改革是好事，但国土所与其他事业单位不同，有自身的特点，上级部门应有所考虑。比如说，考核标准如何确定？”小朱的本职工作虽然属于国土资源行政管理，但他的职称却是中级房地产经济师，难怪他会有这样的顾虑。“要是能参照公务员管理，很多问题就迎刃而解了。”

　　小朱的话，可能代表了很多国土员的心声。

　　眼下，随着标准化、规范化国土所建设活动不断推向深入和省以下国土资源管理体制改革的完成，全国大部分国土所办公条件得以改善，人员收入和办公经费得以保证，向心力和凝聚力不断增强，巩固了国土资源管理的前沿阵地。

　　但是，由于种种原因，还有部分国土所不但没有固定的办公场所，而且人员配置不科学，责权利不对等，办公经费缺乏，人员编制得不到解决，甚至有的国土所连地位都不是特别明确，导致国土员享受不到应有的待遇。

　　与此同时，不少国土所面临“人少、事多、资金紧”3个老大难问题，在保障发展和保护资源的工作中，承受着巨大压力。尽管如此，如同韦寿增一样，绝大多数国土员，一肩扛着工作压力，一肩扛着生活压力，如同孺子牛一般任劳任怨。

　　我们该把更多的关怀与支持投向国土所。

　　国土所设置

　　个别地方至今没有国土所，“一人所”、“两人所”现象在东北和西部地区不同程度的存在

　　根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的规定，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。

　　目前，全国绝大部分地区都设置了国土所。但是，记者在调查中发现，有极少数地区至今没有设置国土所。

　　例如，由于各种因素的制约，在青海省某自治州，国土资源体制改革后，只设立了州、县两级国土资源局，国土所仍然是空白。该自治州总面积为4.5万平方公里，共辖36个乡镇，424个行政村，总人口42.79万人。

　　近年来，随着国家西部大开发战略的实施，国土资源管理工作重心逐渐向基层下移，但由于没有设置国土所，存在不少问题。“全州五县国土资源系统共有人员100人，人均管理450平方公里的范围，管辖区域大，管理任务重，工作力量明显不足。条件好的县，只是在乡镇设立了兼职的国土资源管理员，经费不落实，工作难度大。”

　　该州国土资源局的一位工作人员建议：“在全州五县农业乡镇设立中心国土所，培养一支作风硬、业务精、执法公正、服务热心、勤政为民的高素质队伍，是新时期国土资源管理工作的需要。”

　　而我国东北和西部一些地方，尽管设置了国土所，但“一人所”、“两人所”现象依然存在，“人员不足导致国土所形同虚设。”

　　此外，记者在调查中还发现了一个情况：在西部某县，从2005年成立国土所以来，国土所有办公场所，功能基本配套，工作职责明确。但在2010年12月，该县成立了建设管理所，把原来国土所人员由县编委重新下文安排到各乡镇（街道办）建设管理所，原国土所的编制和牌子还在，“国土所实际上已经没有工作人员了”。

　　阵地建设

　　国土所标准化、规范化建设存在很大的地域性差别

　　提到国土所阵地建设，记者对两件事情最有感触。

　　一件事情是2009年有媒体曝光，江苏某地一国土所建起了豪华办公楼，“一个只有8人办公的乡镇国土所，却拥有占地51亩的园林式办公场地。”

　　另一件事情是2009年全国两会期间，记者采访全国政协委员、云南省景洪市国土资源局副局长李建国，他谈起国土所建设时第一句话是——“国土所太苦了”。在当地，“尽管2005年就已经实现了垂直管理，但有两个国土所是在几十年前建成的，国土员还在危房里办公。”

　　强烈的对比释放出一个信号——标准化、规范化国土所建设，有着很大的地域性差别。

　　在经济较发达地区，例如长三角、珠三角地区，国土所的硬件条件普遍较好，一般都有独立产权的办公房，办公设备比较齐全。

　　而在中西部一些地区，由于财力不足等原因，国土所的硬件条件相对落后。例如，记者去年曾到过山西某县的一个国土所，这个所租用别单位的房屋办公，“由于经费紧张，有时候国土所连水电费都交不起。”

　　在与基层国土资源管理工作者的交流中，记者发现，地方经济社会的发展水平，并不是国土所建设好与坏的决定因素，“领导重视与否”往往起着关键作用。一些经济欠发达地区虽然财力有限，但上级国土资源部门和地方政府想方设法为国土所安排独立的办公房，必要的办公设备也一应俱全。

　　例如，在甘肃省庄浪县通化国土所和崆峒区四十里铺国土所，记者看到的是一个个拥有独立办公场所、现代化办公设施齐全、各项制度完备的标准化国土所。这样的国土所，即使与发达地区的国土所相比，也毫不逊色。

　　又如，在新疆维吾尔自治区福海县，“2007年7月，自治区国土资源厅拨付福海县96.7万元，全部用于国土所基础设施建设。福海县也在资金紧张的情况下，拿出 59.21万元实施煤房、车库、双瓮式厕所等附属工程建设。”

　　相反，在一些经济并不落后的地区，由于得不到重视，国土所的处境并不是很好。

　　例如，记者在采访中得知，在西部某市，“上级领导和地方政府不太重视国土所建设，总觉得国土资源部门好多事情应该自行解决，无论是硬件建设还是软件建设。”

　　在当地，国土所没有独立的办公楼，办公房主要通过几种方法解决：一是借用中心所所在地乡镇政府的办公房，二是由国土分局租赁其他房屋暂时用于国土所办公。“办公房面积大约在80平方米~100平方米左右，所里无法配置专门的档案室、活动室、休息室、食堂等。由于没有食堂，大家中午一般选择自行在外面小饭馆就餐，或者共同集资买菜做饭。”

　　还有一种情况值得注意：即使是在一些经济欠发达地区，领导虽然重视，但国土所建设的资金投入陷入困境。

　　例如，黑龙江省佳木斯市认真落实省厅提出的国土所建设“八有”标准，但由于该市经济上属于欠发达地区，财政部门无法增加相关资金。而市、县两级国土资源部门的经费又完全由当地部门统一管理，因此由本地国土资源部门自身解决资金并不现实。特别是实现“八有”，需要的资金量巨大。富锦市宏胜和二龙山两个所，配齐“八有”，每所需要资金都在30万元以上，日常开支每年要2万~3万元。直属分局下辖的国土所也作过测算，每年车辆运营、维护、供暖等基本费用都在2万~2.5万元之间，对基本没有收费来源的国土所来说，这笔开支压力很大，以至于近期一些配车的国土所由于无力支付维护费用，干脆将车放入车库封存。

　　队伍建设

　　许多干部知识结构与当前国土资源管理工作的要求有较大差距

　　“国土资源所干部队伍总体文化素质不高、业务知识缺乏，大多数干部知识结构与当前国土资源管理工作的要求有很大差距。”

　　这是2008年开展的国土资源系统人力资源状况普查得出的结论。这项普查还显示，平均每个国土所只有0.5名专业人员。

　　不仅专业人员缺乏，工作人员不足也是一个大问题。据统计，截至2010年12月31日，全国有2.5718万个国土所、12.6748万名国土员（深圳市未包括在内），平均每个国土所只有4.9名工作人员。

　　在记者调查的国土所中，大部分工作人员只有3~7名，在江苏、浙江、湖北一些，工作人员能达到十几名，但由于辖区于地广面大，“这些人员还远远不够。”

　　为了解决技术人员不足、素质偏低的问题，很多地区的国土资源部门都有针对性地开展业务培训。

　　在新疆福海县，“每年都会在冬季对全县国土资源系统干部职工开展培训。积极选派国土所职工参加各类培训。乡镇国土资源所累计培训达500人次。”但也有国土员反映，虽然上级国土资源部门开展过培训，但感觉次数太少、方式比较单一，且主要是国土所所长参加。

　　记者注意到，近一段时间以来，由于工作压力过大，很多国土员不堪重负，心理压力得不到释放。尤其是江西省武宁县上汤乡国土所所长非正常死亡后，这个问题引起了重视。在记者的调查中，有的地区“开展局领导与干部谈心活动，对干部进行心理疏导”，“领导不定期与所长们进行工作交流、谈心，为他们解压，提供工作及心理指导，帮助解决工作、生活中遇到的问题。”

　　但让人遗憾的是，在参与调查的国土所中，没有一个地方的国土资源部门在培训中为国土所开设心理疏导课程。这个问题，亟须引起重视。

　　在人员交流方面，很多地区的国土所采取了人员定期交流机制。例如，在辽宁省调兵山市，“每三年进行一次各所间人员交流，对各局股级人员的安排，以全局人员竞聘上岗方式进行，做到全局人员能上能下。”

　　在江苏省张家港市大新国土所，近年来一直与兄弟单位和上级单位积极沟通，相互学习先进工作经验，交流业务知识。“去年，由于工作需要我所副所长被借调到京港镇担任镇长助理。”一名国土员这样说。

　　但是，在山东一些地区，“三年来，国土所与国土所之间、国土所与县局之间，人员没有任何交流，没有职工升迁或重用，干好干坏一个样。”

　　管理体制

　　部分国土所人员虽然编制上收，但年终考核、评比仍由地方政府管辖，处于“头和身子分离”状态

　　目前，绝大部分地区完成了国土资源管理体制改革，理顺了对国土所的管理体制，但部分地区垂直管理还没有到位；部分地区虽然到位了，却出现“垂而不直”的情况，由此带来了一些问题，值得关注。

　　首先，国土所地位不够明确。国土所普遍不具备完整的受理权限，没有收费权，监督管理的权力不明确，使得垂直管理后的国土所在职能设置上陷入“既不能代乡镇政府行使权力，也不能代县（市）国土资源部门行使权力”的两难境地，社会地位和管理权威受到影响。

　　其次，人员编制问题。在东北某地，因垂直管理体制改革文件中没有对国土所人员的编制作出明确说明，县（市）及乡镇政府在人员上收过程中，虽然不明确反对，但坚决不肯将上收人员的编制交给国土资源系统，结果人员是上收了，但成了“编外”人员。这部分人员中，既有公务员编制的，有事业编制的，也有参照公务员管理的。这个问题在各地较多存在。

　　第三，人员管理体制机制不顺畅。部分国土所的人员虽然编制上收了，但年终考核、评比、奖励仍由乡镇政府管辖，形成了“头和身子分离”的状况。要解决这个问题，靠县级国土资源部门自行协调解决的难度很大。

　　在湖北一个矿产资源型城市，记者了解到，这里的国土所属于“双头管理”，“我所属于市局派出机构，由市局和所在镇政府共同管理，市局负责人、财、物及业务管理，镇党委、政府负责党务等方面管理。”当地的一位国土员这样说。

　　记者在与重庆市某地的国土员交流时，也谈到这个问题，“在我们这里，我觉得体制改革只是形式上到了位，实质上还未到位。这更多是因为国土所与乡镇党委、政府的关系上，很难处理。”

　　有不少国土员反映，体制改革后，国土所以前是一个“婆婆”管，现在是多个“婆婆”管。在开展工作的同时，协调关系占了国土所相当大的精力。

　　福海县的一名国土员这样描述：“基层国土资源部门受到双重管理，除开展本部门业务外，还要配合乡镇政府开展扶贫、抗旱防洪等工作，势必影响国土资源管理工作质量。”

　　在一些地方，体制改革虽早已完成，但仍有一些遗留问题存在。“在我们这里，很多职工是通过聘任等方式录用的，这些人进国土所时，国家还没有实行公务员考试制度，国土所的设立又没有规范化，这使得许多‘老土地’至今没有编制，而一些新聘用的协管员工资待遇相对来说也不高。这种现状，使国土所虽然招人不成问题，但招到专业对口、工作负责的人有一些难度。”一位来自江苏的国土所所长这样说。

　　这种现状，同时导致国土所人员待遇大不相同。

　　有些地方是“参照公务员管理，单位性质是参照行政机关管理，各项经费支出由市财政统一管理。”

　　有的地方，“国土所是全额预算事业编制，工资由区国土分局直接打在国土员工资卡上，有住房公积金和医疗保险，但和其他单位相比，感觉福利较差。”

　　在山东某县，“和同样实行垂直管理的税务、工商等部门的派出机构相比，国土所在工资、福利方面还存在很大差距。税务部门工资比我们高一倍。别的县区已经执行阳光工资五六年，可我们没有一点希望。”

　　记者在调查中还了解到，在极个别的地方，由于种种原因，工资改革至今无法落实，“每个月只有900元钱”。

　　工作环境

　　为了完成繁重的工作任务，很多国土员的休息时间被大大压缩

　　国土所的肩上，压着沉甸甸的担子。

　　西部某市的一名国土员这样描述国土所的工作：“国土所工作量较大，在宅基地登记、土地信访、地质灾害监测预防、违法用地巡查、基本农田管理等方面，都需要国土员到现场。加之我们地处山区，成立中心所后，辖区包括多个乡镇，山高地远，人少事多，压力较大。”

　　事实上，同韦寿增一样，为了完成巨大的工作量，顶住种种压力，很多地区国土员的休息时间被大大压缩。

　　“现在，我市国土资源系统已全部放弃周六休息，以保证各项任务能在要求的时间内完成。而我所曾多次放弃节假日，加班加点完成各项任务。”一名江苏的国土员这样说。

　　“我们既要学习韦寿增的先进事迹，也要进行反思：一直如机器般高速运转，让国土员常年处在巨大的压力和焦虑中，时常感到身心疲惫。如果工作压力不能得到及时缓解，虽然暂时可以取得成绩，却如昙花一现，同样不是可持续发展。”

　　国土所最难开展的工作是什么？当问及这个问题时，绝大部分受访国土员的回答比较一致：执法监察。

　　目前，国土所的执法形势是严峻的。造成这个局面的原因，大致可以归结为几点：

　　一是执法权限有限，法律至今未赋予国土资源部门强制执行权。

　　二是一些乡镇政府违法占地（例如小产权房）行为有滋长趋势。在乡镇政府的保护下，国土所往往是敢怒不敢言。

　　三是在执法过程中有人身危险。很多国土所没有给工作人员购买人身保险，国土员的执法风险逐步增大。

　　四是责权利不对等。由于执法手段不多、措施不硬等原因，导致国土所发现违法行为却难以及时查处到位，国土员的职责难以完全履行，容易被追责。去年，在西部某县，“因在小产权房建设中出现5起人员死亡案件，5名所长差点被追责，幸好他们的工作做得扎实，经得起检验，才平安无事。”

　　人少、事多、执法形势严峻、责权利不对等，国土所开展工作阻力重重。有些地方国土所甚至“职责、职能、职权尚不能明确到位，服务地方与严格管理存在矛盾”。

　　国土所的压力来自于管理体制。在一些地方，“国土所是受双重领导的部门，在协调各级关系时有时会出现难以调和的地方，让国土所夹在中间，处于尴尬局面。例如，土地利用总体规划的制定和修编，各级政府往往从经济、社会的实际情况考虑，市国土资源部门则是按规定从政策和法律角度考虑。由于考虑的角度不同，就会出现双方都向国土所施压的情况。”

　　思考和建议

　　对国土所建设给予政策支持，进一步明确国土所在国土资源管理中的地位、作用和职能

　　国土所是国土资源管理的前沿阵地，国土员的工作和辛劳付出为坚守耕地红线、维护良好的国土资源管理秩序发挥了重大作用。关注国土所和国土员的生存状态，正是为了巩固前沿阵地，使国土所在国土资源行政管理工作中，更加淋漓尽致地发挥作用。

　　记者在调查中发现，在人员教育、培训、制度建设和管理措施上，市、县国土资源部门普遍具有经验，多年来积累的一些措施很有效。但在其他方面，如人员编制、硬件投入上，市、县两级国土资源部门往往力不从心。

　　如何巩固前沿阵地？很多基层国土人提出了自己的建议。

　　建议一：对国土所建设给予政策支持，进一步明确规定国土所在国土资源管理中的地位、作用和职能。建议给予国土所以“独立分局”的地位，具备业务受理、审批初审、监督制止违法行为、法制宣传等具体职能，提升国土所在乡镇的地位和管理权威。

　　建议二：上级部门制发文件，对人员编制问题给出明确说法或者解决办法。实际上，单凭市、县两级国土资源自身协调，难以争取当地组织和人事部门的支持。

　　建议三：给予有计划、有明确数量安排的资金或物质支持。记者在调查中发现，其他系统乡镇所的建设有许多可供国土资源系统借鉴和参考的做法。例如在东北某地的司法所，司法部下拨专项资金对司法所建设给予支持，每所达到8万元。其他如工商所、税务所，省级主管部门都拿出“真金白银”帮助解决实际困难。目前，在实行垂直管理的乡镇所中，只有国土资源系统的国土所还在完全依靠当地自身的力量开展创建工作。建议省级国土资源部门争取省级财政部门的支持，列支一批资金专项用于欠发达地区的国土所建设。至少也要制定计划，按一个规划时段，下配一些电脑、打印机、档案柜等设备。同时，建议省厅与省财政部门联合下发文件，要求市、县财政给予资金或政策支持。

　　建议四：办公经费要列入同级财政预算，确保国土所的正常工作经费开支。

　　

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