鄱阳湖水位创历史新低、洞庭湖水位创历史新低、洪湖几近干涸……今年以来，长江中下游地区遭遇了50年来罕见干旱，三峡工程引发大旱的质疑之声再起。

　　恰逢此时，5月18日，国务院常务会议提出，三峡工程还存在一些亟须解决的问题。这一信号的释放，让延续了数十年的三峡工程利弊之争再度发酵。

　　然而，在三峡这一庞大的工程建成之后，再去讨论该建抑或不该建，不应再是我们的重点。回溯历史的长河，拨开偏见的迷雾，正视、反思三峡工程所带来的一切，破解三峡建成之后的难题，才是“后三峡”时代需要迫切解决的问题。

　　本报记者 龙婧 邓全伦 发自上海 重庆

　　5月23日，国家减灾委、民政部紧急启动旱灾四级救灾应急响应，会同财政部派出联合工作组，分赴湖北、湖南两省，协助地方开展抗旱工作。

　　和近几年三峡及周边频发的泥石流、地震、水灾等一样，这次大旱为三峡大坝所致的质疑之声再起。

　　三峡工程，又一次陷入争议。

　　就在这个当口，5月18日，国务院常务会议讨论通过了《三峡后续工作规划》（以下简称《后规划》），坦承，在移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治等方面还存在一些亟须解决的问题，对长江中下游航运、灌溉、供水等也产生了一定影响。

　　“这些问题，在三峡工程进行论证时，都在我们的预计内。”长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达披露称，尽管由于当时条件和认识的限制，有些预计出现了一些偏差，但问题还是可控的。

　　《后规划》编制完成历时两年多，涉及范围包括三峡大坝以上的库区和大坝以下的长江中下游影响区，将针对一系列“后三峡”问题，提供解题路径。

　　“后三峡”时代的奉节样本

　　尽管《后规划》还未正式下发，资金也还没有开始到位，但三峡库区内的各个区县，已经陷入了一种欢腾的状态。据记者了解，此次规划中涉及的1238.9亿元资金，其中，重庆将获得80%以上。

　　“我们库区的各个区县可以说对这个规划非常欢迎。”重庆奉节县移民局副局长程功勋说，在参加《后规划》的区域编制规划时，奉节县结合自身情况，从加强基础建设、清洁能源、旅游发展、脐橙产业、生态环境和地质灾害治理这6个方面来争后续规划资金的，一共报上去的资金是182亿元。虽然预计审批下来的资金，可能只有80多亿，但依然超过了新城建设时的将近80亿元资金。

　　后续规划所带来的资金和政策，无疑会帮助他们解决很多三峡工程遗留下来的问题。

　　三峡工程开始后，奉节跟巫山、巴东一起，变成了库区地质灾害最严重的三县之一。“我们就跟地质灾害博物馆一样。”程功勋说，所以能看到的地质灾害，诸如泥石流、滑坡、塌岸等等，都可以在奉节看见。最著名的是“猴子石滑坡”治理，投入了几个亿，最后打了38排130桩钢柱，才把它固定在了那里。

　　令人头疼的还有移民问题。奉节极其有限的环境承载力实际无法养活搬迁到山腰以上的后靠移民们。土地破碎贫瘠，水源稀少，交通不便，地质灾害莫测，相同的问题使后靠移民们生计困难。因此，二次移民，对于这个县城来说，迫在眉睫。

　　在三峡建设时期，对于这些问题，国家并非没有投入，甚至，在不断加大投入。

　　这些年来一直战斗在移民前线的陈功勋说，三峡最初建设时，用在环境保护和地址灾害防治上的资金并不多。当时三峡工程对地质灾害的整个防治，只有6亿元。“比如我们县，当时用在生态环境上面的，总共只有2000多万元。”但是建设到中途，政府发现由于搬迁造成的库区污染大大超出了当时的预计，于是下拨资金，要求各县建立污水处理厂、垃圾处理厂、用于生态环境上的资金，被追加到了几个亿。

　　但这些钱，并不够。

　　比如之前要求兴建污水处理厂、垃圾处理厂，但由于资金的限制，这些管道只能铺到县城，而县城下面集镇的铺设，则没有余力。地质灾害也只能处理最危险的地段，用以保证搬迁的顺利。还有移民，当时也只能保证他们搬出175米线下，就地后靠。

　　“当时李鹏总理视察三峡时曾经提过，要‘搬得出’、‘稳得住’、‘逐步能致富’。”程功勋说，但目前来看，他们只实现了“搬得出”，基本“稳得住”（指移民不回迁，不上访），要真正稳得住和逐步能致富只能被纳入《后规划》中。”

　　“我们整个前三峡时期，基本都是在为‘搬得出’服务。”程功勋说，“但如今集镇污水管道的铺设、地质灾害和二次生态移民都可以被纳入到《后规划》中。”

　　《后规划》带来的好处不仅仅是基础设施，这个江边县城原本没有任何工业，但由于有了《后规划》的政策支持，他们申请了生态工业园和生态农业园的项目，并获得了通过。

　　遗留困局迫在眉睫

　　实际上，对于这个规划，重庆和湖北已经等待了4年。

　　2008年，三峡还处于175米实验性蓄水的收尾阶段时，三峡后续工作规划就已经开始提上日程。

　　后续工作规划的设想，由重庆市最先提出。作为三峡主要库区的重庆，在长达17年的三峡建设中发现，三峡工程进入正常运营状态后， 库区仍存在移民搬迁安置遗留问题解决难度较大、农村移民人多地少的基础性矛盾突出、库区生态环境脆弱、地质灾害防治任务艰巨等问题，这些问题都需要在三峡后续工作中逐步解决。

　　生态环境压力首当其冲。作为全国地质灾害密度最高的地区之一，重庆库区隐患点达1万余处，由于山高坡陡，石漠化现象突出，水土流失面积占48.6%。目前，重庆库区的农村面源污染已超过工业污染，而消落带、“水华”等问题也亟待治理。“三峡工程2003年6月135米蓄水以来，长江干流水质趋好，满足II类水质断面的比例从45.5%逐年上升至90.5%。”重庆市政协的一份调研报告称，但库区城市岸边污染带、部分一级支流水质趋于恶化。

　　“库区城市岸边污染带有明显加宽、加长的趋势；部分支流‘水华’现象频繁，从2003年以来，17条支流回水区共发生‘水华’近70次，且有随水位升高发生规模扩大、频率增加、持续时间延长、向上游扩展之趋势。”以上调研报告说。

　　三峡水库蓄水175米后，水位将在145-175米高程运行。正是水位的涨落，使库岸所受的各种应力发生变化，滑坡和坍塌日益增多。上述调研报告指出，“三峡水库蓄水后1-3年内，将集中产生大量塌岸和水库新生型滑坡，此后至少20年内将发生此类问题。”据重庆市国土部门统计，自2008年蓄水以来，仅重庆库区周边就发生了243处地灾险情，崩塌总体积约1.65亿立方米，影响房屋面积54.43万平方米。

　　“遗留问题未完全解决，新的地质灾害问题又接踵而至。”重庆市政协一位官员透露，2001年后因新增地质灾害需搬迁避让18209人，175米试验性蓄水后仍有44处规划内的监测预警点、166处新生的隐患点，均因项目资金未落实而未解决。同时，库区城镇沿线147公里库岸和农村沿线3900公里库岸没有采取工程治理和库岸防护，形成了严重的安全隐患。

　　除了生态和地质灾害问题，三峡库区还是国家级连片贫困区，重庆库区15个移民区县中，有国家级贫困区县9个、市级贫困区县2个，率先实现全面小康的重点和难点都在库区。当前，库区人多地少，人口密度是同类山地丘陵地区的4倍；移民搬迁安置遗留问题多；产业空虚问题突出；移民稳定就业困难。据统计，涪陵及另8个重点区县城镇调查失业率达8.95%，人均GDP仅为全国平均水平的50%，全面小康实现程度只有25%。

　　“当时三峡工程征地补偿时，给农民的钱看起来不少，但实际上，这是以农民丧失土地为代价的。”长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达多年来一直致力于三峡工程的研究规划，并参与了此次《后规划》的编制。他介绍，很多地区搬迁后，新开辟的耕地，由于地质环境的影响，土地质量大大不如以前，变相让移民丧失了土地，导致了移民生活困难。

　　而下游的湖北省也面临着一系列问题。在三峡工程建成后，中国长江三峡工程开发总公司（下称“三峡总公司”）将搬离湖北，其承担的坝区建设与维护等社会管理职能，将全部移交给地方。湖北要独立承担对三峡大坝重要区域的管理，将面对大量的社会问题和经济问题。

　　除此之外，三峡工程下游省份也对三峡怨言颇多。“逆调节”，江西省在上一次鄱阳湖大旱时，甚至上书中央，认为干旱跟三峡大坝有着直接的关系。

　　湖南水利专家如聂芳蓉，一直在反对三峡工程，并对三峡的洪季开闸、旱季蓄水，加剧自然灾变的逆调节，一直提出强烈反对。因长江洪水进入荆江，有三条分流进入洞庭湖，洞庭湖无论旱涝，都成了直接受害区域。

　　《后规划》争论中开工

　　从2007年开始，重庆市和湖北省同时向国务院连续打报告，要求在三峡工程建设期满后，延续、调整、新定优惠政策，以适应管理运行期的实际需要。

　　这个想法，与国务院三峡办不谋而合。一方面，三峡建设过程中遗留下来的问题，必须得到解决；而另一方面是，如果三峡工程就此结束，按照以往做法，三峡办将划归水利部，这是三峡办并不愿意看到的局面。

　　“《后规划》还没开工就引起过一些争论。”据一位参加过《后规划》编写的专家透露，先是命名问题，“三峡工程后续工作”就引起了一些领导的不满，他们认为，三峡工程已经结束了，后续就应该是单独项目，不应该跟三峡挂上钩。

　　引起争论的还有资金数额—当时重庆市提交的报告，对后续资金的要求达到了3000亿元以上。这大大高于三峡建设时期的总金额。公开数据显示，截至2009年底，三峡工程已累计完成投资1849亿元人民币，其中枢纽工程798亿元人民币、输变电工程358亿元人民币、库区移民工程693亿元人民币。当然很多人也在质疑不止这些数。

　　2008年7月17日，三峡工程建设委员会第16次全会作出决定，在三峡工程正常运行后，全面开展三峡工程后续工作。2009年2月，国务院批准了国务院三峡办上报的《关于开展三峡工程后续工作规划的请示》。2009年5月，三峡工程设计总成单位的长江委被委托承担三峡工程后续工作规划编制总成任务。长江委长江设计院、移民监理公司等单位承担了三峡库区的移民安稳致富、地质灾害防治的搬迁避让、生态屏障区人口减灾的工作；水工程生态所和水保局配合国家环保局承担生态环境保护的任务；长江设计院、长江科学院承担了三峡工程对中下游影响的有关研究。

　　这3项研究，也是《后规划》中重点解决的问题。

　　争利“后三峡”

　　“时间很紧张。”长江委长江流域水资源保护局原局长翁立达参与了此次《三峡工程后续工作总体规划》的编制，负责其中“三峡水库综合调度与综合效益拓展”专题研究内容，他回忆，当时经费都没有下来，就已经要求上马，而且要求在当年的10月份，就上交初步规划。规划初稿出来后，又先后组织了近20次大规模修改，最终才通过审核。“把各地申报的资金加在一起，已经超出了4000亿元。这是无论如何不可以被接受的。”

　　移民库区的各区县领导，也被要求参与规划编制工作的会议讨论。“主要是询问我们对吸收安置等工作的看法。”陈功勋回忆，当时长江委在规划移民这一块时，非常担心的一点是，后续规划中的移民政策，是否会引起新老移民的攀比。

　　据三峡办的一位人士透露，规划编制的消息一出来，重庆和湖北立即展开相关项目的费用研究。重庆每年两会，都会召开三峡专场，历陈“后三峡”时期遇到的各种难题；而湖北省也不甘落后，由前任副省长操刀写出建议，要求提高湖北对三峡电站电力销售税收的分配比例。

　　除渝鄂两地互有争锋外，库区的各个区县也在努力争取这笔资金。据参加过编制会议的知情人士透露，根据规划，这笔资金将大抵按照重庆、湖北两地三峡沉没和搬迁总共计算出的损失比例来摊派。而下拨到各个区县的资金，则是根据区县水淹没区的百分比和提交的规划中的各项计划来分配。

　　为了争取更多的后续资金，每个县提交的规划，都有着庞大的预算。而在规划中，几乎每个县都拿出了生态园的计划，有的县在提交的区县规划中，光是跨江大桥，就规划了好几座。这样长江委不得不对有些县提交的预算直接拦腰砍断。

　　在时代周报记者得到的巴东县一份讲话稿里，巴东移民局党组书记、局长谢先荣提出：“请求县委、县政府领导带队及时到三峡办、国家发改委、中咨公司等涉及三峡后续工作规划的主要部门争取支持。县农业局、商务局、旅游局、国土资源局等县直相关部门要充分利用行业人脉资源优势，与省直和国家部委进一步加强联系，及时掌握信息，确保上报项目顺利通过审查。文件还要求，对接规划设计、技术总成等相关单位，以理服人、以情动人，争取最大支持。”

　　《后规划》非否定三峡

　　5月18日，历时两年多的规划，获得国务院常务会议讨论通过。

　　由于提到重点考虑移民后续生活、生态环境保护以及希望解决三峡蓄水对长江中下游的不良影响等问题。这份新出台的《后规划》立即被很多人解读为，这是中国首次承认三峡工程“存在问题”。很多声音也将其与今年的南方大旱联系在一起。

　　翁立达并不赞成这种解读。他表示，移民问题、保护生态环境和预防地质灾害问题，在三峡工程论证时，就已经被反复提到，也做了一些预案。早在10年前，政府就已经投入巨资整治，反过来说，那个时候，政府就已经承认这些问题的存在。

　　他说，在2002年，国家就开始实施《长江三峡库区流域水污染防治条例》，进行生态环境整治，为了处理水污染的问题，避免库区富营养化，国家给每个区县都专门拨款，要求修理垃圾处理厂和污水处理厂。“比如地质灾害问题，从2002年，三峡一期时，时任总理的朱镕基就拨专款40亿元用于治理三峡工程135米水位线下的地质灾害。”翁立达解释，后来的二期和三期，国家又陆续对于175米蓄水线下的地质灾害处理投入了近80亿元。如此算来，这十年，光是用于地质灾害防治的，中央就拨了专款120亿元。

　　“所以，不是不重视，只是治理效果不太理想。”翁立达说，造成这种不理想的结果有很多，不仅仅是三峡的问题，其中有人的因素，也有所使用设备的因素。

　　翁立达说，此次《后规划》的制订过程中，关于长江中下游影响区的处理讨论激烈，最终把“消除长江中下游不良影响”也写入后续规划中，显示大家对长江中下游不良影响的认知也有所突破。“三峡水库蓄水后，因为清水下泄和河床下切确实产生了少数城镇取水困难，同时也产生了河势调整、崩岸增加、局部航道条件恶化，洞庭湖、鄱阳湖生态环境受到影响，长江河口咸水倒灌等问题。

　　至于被联系到近期南方大旱等问题，翁立达表示，任何结论，都需要数据来说话，但目前，并没有直接数据或者证据，表明这些气候因素都跟三峡有关。“我要强调的一点是，三峡的主要功能是防洪。目前来看，防洪效果非常好。”翁立达说，从三峡工程开始建设的那天开始，外界的宣传就夸大了三峡的发电功能，但实际上，如果不是防洪，三峡工程根本就不可能获得通过。

　　而长江委的相关人士在接受记者采访时表示，制订《后规划》花的时间较长，因为既要保持政策的连续性，同时又要有改革创新，特别是三峡工程的管理问题上，曾存在诸多博弈。现在长江委正在酝酿一个优化水库调度的方案，或可看成是对《三峡后续工作规划》的细化。但同时，该人士也表示，方案的出台要顾及到包括水利、农业、环保等多个部门的诉求，何时出台尚未明确。

　　

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