该事件凸显中国民间组织发展滞后、门槛偏高的困境，应尽快改变

　　【背景】全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金会（The Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria，下称“全球基金”）日前冻结上亿美元对华援助资金。

　　全球基金认为，中国违反了基金使用协议。协议要求，至少35%的所得款项必须通过社会组织。但非政府组织——全球基金观察的一份报告显示，中国政府实际拨给非政府组织的资金不到11%。

　　因此，“全球基金认为，草根民间组织应该是抗击艾滋等疾病的核心组成部分之一，但中国政府却一直对任何不在它直接控制下的民间组织心存疑虑。”

　　“全球基金”成立于2002年，是全球惟一一家公共/私人合作组织，总部设在瑞士日内瓦，致力于吸纳和拨付各种额外的资源，来预防和治疗艾滋病、肺结核和疟疾。自2002年成立以来，“全球基金”已成为抗击艾滋病、肺结核和疟疾项目的主要资金来源。

　　中国目前是继埃塞俄比亚、印度、坦桑尼亚后的第四大受资助国。2010年度，全球基金在中国共拨付项目资金1.12亿美元。“全球基金”在中国主要依托中国疾病预防控制中心开展工作，并在该中心设置了相应办事机构。

　　5月28日，就全球基金冻结援华资金一事，卫生部疾控局副局长郝阳回应称，冻结期限为三个月，中方与“全球基金”的分歧主要是对“社会组织”的定义不同。中方对“社会组织”的认定是遵照民政部的相关标准执行的。郝阳称，去年下半年以来，双方就此多次讨论，但一直没有结果，近期双方还将就此协商。

　　“全球基金”冻结援华资金事件，对中国民间组织的管理有何启示？挑战何在？

　　清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜认为，“全球基金”冻结援华资金，矛盾焦点在于不能其认同中国政府相关部门对民间组织的定义，同时也凸显了中国民间组织发展滞后、门槛偏高的困境。

　　他指出，双方冲突的焦点在于对社会组织、民间团体的认识。“在西方社会的语境下，社会组织应该是自发的、独立性很强，但在中国，按现有法律规定，只有在民政部登记注册的社会组织才是合法的。现实中，这些合法的社会组织大多有官方背景，这和全球基金所理解的独立社团不一样。这正是全球基金和中国的分歧所在。”

　　在邓国胜看来，此次事件也暴露出中国社会组织发展的困境。一方面，中国对社会组织实行双重管理体制。据现行法规，社会组织必须找到主管部门和主办单位才能登记。很多民间组织因此规定而无法注册。这使很多草根民间组织难以合法化，因而也无法得到全球基金的资金支持。这反过来又限制了社会组织的发展。

　　另一方面，中国草根组织自身能力太弱也是问题。邓国胜指出，全球基金进入中国后，催生了一大批草根组织，尤其是防艾NGO，其中大多数没有登记注册。有统计显示，中国防艾领域NGO已达到了500多家甚至上千家，但很多自身能力相当有限，“大多数防艾草根组织规模非常小，一般就是三五个人、两三个人。”

　　由于这些草根组织只能从全球基金获得项目经费，同时又缺少日常工作经费，很难加强自身能力建设，也缺乏良好的治理结构。此外，一些艾滋病感染者社区组织之间互相攻击，缺乏合作的现象也时有发生。

　　据邓国胜介绍，为了履行和全球基金的协议，动员更多社会组织参与全球基金项目，中国政府也做了一些尝试和探索。比如，让未能登记注册的草根组织挂靠在各地性病艾滋病协会等官方组织之下。

　　具体操作时，财务仍由上述官方认可的组织管理，并通过这些组织向草根组织拨款。不过，由于草根组织并非独立的法人，这种“挂靠管理”也发生了不少问题。“比如，有个别地方性病艾滋病协会捏造了虚假的‘草根组织’，还有些协会向草根组织收取管理费。”

　　邓国胜指出，“全球基金”假设中国的NGO已像西方那样成熟，希望其以成熟的方式运作和管理，但它忽视了中国的NGO发展时间短、仍不成熟的现实，双方缺乏沟通，导致了矛盾冲突和资金的冻结。

　　他认为，要解决上述问题，一方面，中国政府要放宽社会组织的登记。从此前“壹基金”等案例看，民间组织管制政策正在松动。目前，《社团登记管理条例》正在修订，有望在降低登记门槛上有所突破。

　　另一方面，“全球基金”也应该更多地了解中国，同时要根据中国的现实情况及时调整资助模式，建立规章制度，确保援助资金的更好运用。此外，还应加强民间团体、官办NGO和政府机构的合作，并及时总结推广相关经验。■

　　（财新记者 戴廉 采写）

　　

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