高国华

　　记者高国华最近一段时间以来，关于地方政府融资平台风险问题成为市场讨论的热点之一。“要疏导地方建设资金需求，积极探索地方政府以市场化方式融资加强债务管理的制度安排。认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局。”央行最近在《2010中国区域金融运行报告》中提出了市政债的设想。

　　而记者采访的多位业内专家也表示，从长期来看，借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券（即市政债），将隐性债务显性化，是化解地方融资平台风险的必然选择。

　　从近期了解的情况看，目前我国地方政府融资平台清理规范工作全面推进，平台贷款增速稳步回落，风险总体是可控的。但央行报告也提出，由于平台贷款普遍额度大、期限长，用途监督存在一定困难，信用风险仍需予以关注。实际上，去年以来，关于地方融资平台的风险问题引起相关部门的高度关注。据业内专家透露，包括央行、银监会、发改委等相关部委在紧锣密鼓地调研和商讨中。央行行长周小川前不久曾指出，相对于地方融资平台，直接允许地方政府发行市政债的方式或许会更好些。因为金融市场可以给债券定价，评价风险，这造成了不同城市的债券价格不同，形成不同的约束力和评级，有利于防范风险并形成激励机制。

　　市政债券又称地方政府债券是由地方政府或其授权代理机构发行，承诺在一定期限还本付息的债券。从成熟市场经验看，发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。允许地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债券在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。目前，发展地方政府债券市场也已成为新兴市场国家以及其他一些发展中国家的政策重点。

　　在我国，由于《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。因此，地方政府要想通过债券融资有两种选择：一是由财政部代理地方政府发债，如2009年财政部代理发行2000亿元地方债；二是通过“出租政府信用”来发行“准市政债”即城投债，成为各地政府城市建设融资的一个重要来源，在实际运作中主要是地方政府投融资平台作为发行主体公开发行债券。据中国银行间市场交易商协会的统计数据显示，今年一季度，企业债发行规模下降，但城市建设项目债券发行依然旺盛，地方企业发行只数与发行规模小幅攀升，发行70只共790.8亿元，其中包括12只共153亿元的城市项目建设债。

　　中国社科院安国俊博士在接受本报记者采访时表示，市政债的发行可以从根本上解决地方政府投资期限不匹配的问题，分散中国银行系统风险,使地方融资平台的风险从根本上得到解决。同时，地方政府债的发展也会使地方财政透明化，引入市场和纳税人的监督。“市政债是项目导向型的，它是一个项目归一个项目，还债模式则是通过财政来还本付息，由于它是面向公共产品的服务，能得到老百姓的拥护。因此，它不是竭泽而渔的方式，而是一种涵养水源的模式。”有业内人士认为，在目前流动性充裕的背景下，与其让这些资金在经济体内无序流转，不如引导其进入债券市场，为经济建设提供动力，有序的债券市场的建立，也有利于降低地方政府的融资成本。

　　周小川也曾强调，市政债和财产税搭配，可以有效地解决城镇化建设的成本约束问题，也可以防范城镇化过程中出现的风险。目前，我国已经非常接近这种做法，中央财政已经代替地方政府发债，而且关于市政债的讨论正在进行之中。如果市政债和财产税真的能成行，可以解决未来地方融资平台风险问题。

　　中国社科院中国经济评价中心主任刘煜辉在接受记者采访时表示，解除省级及市级政府机构出售债券的限制，是央行建立地方政府融资平台贷款风险对冲机制的重要一步，有助于地方政府融资途径由单一银行信贷方式转向金融市场，分散银行系统风险。他分析认为，市场化的模式将是今后地方政府融资的主要出路，重新启动发行地方债的说法无疑能说明这一点。“在市场化的运行中，机构或者家庭要购买政府债的话，需要掏出‘真金白银’，这就能最快地推动地方政府融资的阳光化、透明化。相反，对于地方政府来讲，要想拿到融资的资金，也必须接受市场的监管和约束。”“此外，从资金的运用效率上比较，通过打包剥离来清理地方政府平台贷款的方式成本较高，也不如走市场化途径。”刘煜辉说，种种迹象表明，央行至少在对地方政府融资的新路径作出尝试。

　　对于地方政府通过市场融资途径，工行相关人士表示，市政债一旦开闸，可能地方政府又会陷入无限发债的局面，这是一个必须考虑的因素。但该人士同时表示，就地方政府平台贷款而言，银行在谨慎的同时还是持乐观态度。与以前银行贷款风险相比，地方政府融资平台贷款的风险还是可控的。同时，政府的信用相对可靠，风险是隐性的，并有对应的资产作抵押，所以还是会受到机构投资者的欢迎。相关资料显示，虽然市场认为城投债风险高，但其较高的投资收益率仍受到基金、券商、农信社等机构投资者的追捧。据统计，2010年，企业债的发行群体中近半数为城投类企业。业内人士认为，随着城投债逐步向市政债转变，这一品种未来发展具有很大空间。

　　但是，地方政府到底具备多大的市政债发行能力、如何对政府的信用进行评级、国外市政债的发行制度和经验是否适合我国的实际等问题以及投资者群体和结构等都需认真研究分析。安国俊认为，推出市政债要考虑两个问题，一是市政债的监管问题，包括市政债的信用评级、专项法律建设、信息披露和市场利率等方面。二是如何处理市政债同地方政府投融资平台之间的关系。她认为，市政债关键不是能不能发，而是能否建立起地方政府的债务信用评级、让地方政府切实担负偿债责任。要制定严格的市政债发行、资金管理和使用制度，规范地方政府在市政债发行、资金管理和使用过程中的行为，确保市政债专款专用，建立市政债的风险评价和效益评价制度，健全市政债的风险和效益评价体系。

　　实际上就市政债券的偿还方式，周小川也提出，一种偿还方式是一般性财政收入，包括财产税。另一种偿还方式是对地方政府建设的公共基础设施采用“使用者付费”的形式，如公路收费。财政收入和使用者收费之间的平衡点，给市场融资带来可能性。同时，防范和化解重点领域潜在风险尤其是系统性风险已经被列为金融监管当局最重要的工作之一。业内专家也表示，与成熟市场的市政债相比，要进一步加强规范，防范风险，有效整合市场资源，使市政项目建设债券发展成为适合中国国情的市政债券。