主体功能区规划要真正落实，亟待加强法治、完善制度和创新政策，改革现行政绩评价机制

　　【背景】6月9日，中国政府网全文公布了《全国主体功能区规划》。该规划把整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。这是1949年以来中国第一个全国性国土空间开发规划。

　　按功能不同，主体功能区规划把国土空间分为城市化地区、农业地区和生态地区三类。城市化地区，主要指优化开发和重点开发区域，以提供工业品和服务品为主；而农业地区和生态地区则主要为限制开发、禁止开发区域，分别以提供农产品、生态产品为主。

　　该规划还专章规定了相应的区域政策，诸如财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化政策等。这有助于防止过度开发，抑制生态环境恶化，但也可能拉大不同区域之间经济总量的差距。

　　对限制开发或禁止开发的区域，规划还提出，要制订、实施“更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系”。

　　那么，现有政绩评价机制下，地方政府及其领导显然更看重经济发展的速度。在这种背景下，《全国主体功能区规划》如何有效落实？

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员高世楫指出，《全国主体功能区规划》的正式发布，意味着中国区域发展进入新的阶段，可持续发展迈入新的轨道。但这“仅仅是个开始”，该规划要真正落实，还仰赖于加强法治、完善制度和创新政策，改变政绩观和改革现行政绩评价机制。

　　他指出，主体功能区规划，明确了中国生产活动区域分布的发展方向。落实全国主体功能区规划，从根本上讲，需要完善相关法律法规和加强执法，完善各项制度，而且要树立以人为本、科学发展的政绩观，并改革现行政绩评价机制。

　　只有从观念上、体制上做到评价各地发展“不以GDP论英雄”，“全国发展一盘棋”才能真正实现，才能使960万平方公里土地和数百万平方公里海域成为未来十多亿中国人的共同的美好家园。

　　他指出，推进主体功能区建设，仍需坚持市场主导、政府引导、法律约束。经济活动的分布受市场经济规律的支配，但政府可以通过改善基础设施、提高人力资本水平等引导经济活动的分布，同时严格的法律法规可以限制在环境和生态脆弱地区大规模发展工业。所以，“推进形成主体功能区”，各级政府要致力于创造发展环境、制定支持政策，并在必要时采取一定的行政手段或诉诸法律以控制污染、保护环境。

　　高世楫指出，主体功能区不是随意“划”出来的，而是要求国家层面的主体功能区规划尊重经济规律和自然规律、吸收专业意见和全民智慧，立足现实情况、谋求长远发展，提出发展方向和发展要求。政府应该尽快建立规划评估与动态修订机制，监测规划的实施，适时做出规划评估并做出相应调整。

　　从总体上看，优化开发和重点开发地区，工业化和城市化水平较高，而被列为限制开发和禁止开发的地区，经济发展相对落后。一些地方被划入“限制开发”区域后，经济发展可能会进一步受到受影响。

　　为防止按主体功能区发展加剧区域发展失衡，此次规划对限制开发和禁止开发地区也有一系列扶持政策和保障措施。其中包括：加大对限制开发和禁止开发地区的转移支付，支持其强化公共服务和基础设施建设；同时，制订相应配套政策，如在农产品主产区、重点生态功能区，可发展当地资源环境可承载的产业，或让当地人口逐步、自愿转入收入高、就业机会多的城市化区域。

　　对于生态受益区直接补偿因保护生态而失去发展机会地区的思路，高世楫认为，这种办法不一定可行，因为难以确定哪些地区是直接的受益者、受益程度如何，面临补偿标准如何定、补偿方式如何选的难题。

　　对那些开发已达一定规模、但与主体功能区规划目标冲突的区域，高世楫认为，应尽快建立有效转换和退出机制。要严格环境执法，对违法、违规的企业要坚决关闭、处罚、整改。对限制开发地区不符合主体功能定位的现有产业，应通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移，甚至予以关闭。

　　高世楫认为，推动形成主体功能区，最根本的问题是促进人口的永久性迁移，最终使经济活动的分布与人口的分布大致相当。只有这样，在总体资源配置效率水平提高的同时，区域间人均收入水平大致相等、各地人们享受的基本公共服务大致相同。

　　这就要求：首先，优化开发和重点开发地区要实施积极的人口迁入政策，提高人口集聚和吸纳能力，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，逐步把在城市有稳定职业和住所的流动人口“市民化”。特大城市并没有法定的权力限制人口迁入。相反，它们应该通过进一步优化布局、改善管理，以改进城市内人口分布和提高人口容纳能力。

　　其次，加快推进基本公共服务均等化，尽快消除法律法规和政策的户籍歧视，按“属地化管理、市民化服务”原则，城市化地区应把流动人口纳入当地教育、医疗、就业、社保、住房保障体系，并逐步使这些人口变为城市的永久居民，切实保障其享有基本公共服务、公平就业等权利。

　　最后，也是最重要的一点，各级政府要加大教育投入、提高教育质量，使包括限制开发和禁止开发地区在内的所有儿童都受到良好的教育，有较高的技能，能够在重点和优化开发区就业。

　　高世楫指出，这可以提高其迁移意愿、迁移能力。通过数十年人口持续有序流动，最终使中国经济发展水平总体较高、经济活动与生态环境协调、人口分布与经济活动分布相匹配。“只有到那一天，推动形成主体功能区的目标才算达到了。”■

　　（财新记者 刘志洁 采写）

　　

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