根治一做事就要钱、专项立了不能销以及有人花钱没人问责的通病——

　　战雪雷 朱安明 吴红萱

　　中国财经报 2011-06-11 00:00:27

　　江苏省财政厅日前将《“康居乡村”建设试点专项资金使用办法》报给了省政府，如果获得批准，这将是去年8月以来江苏省级财政新设立的唯一一个专项资金。

　　同样引人注目的是，该专项资金的拟筹资方案中，整合现有的22项支持农村基础设施建设和公益事业建设专项资金是重头戏。

　　这些都是去年8月实施的江苏省政府第63号令——《江苏省省级财政专项资金管理办法》带来的变化。据了解，在全国，出台政府规章全面系统规范财政专项资金管理的，江苏还是第一家。

　　给专项资金套上“笼头”

　　在江苏这样的经济发达省份，专项资金早已是财政支出的主力。2009年，江苏省级财政年初预算安排的专项资金总额498亿元，占到一般预算支出的77%；2010年增加到642亿元，占一般预算支出的80%。专项资金已经成为促进江苏经济社会发展的重要杠杆。

　　然而，专项资金设置偏多、项目分散，监管乏力、绩效不优、只立不销、退出艰难等通病也随之凸显。

　　“我们有些部门习惯于一改革就要专项，一做事就要钱，似乎没有专项就是对某项工作不重视。”江苏省财政厅副厅长王正喜坦言，目前省级财政预算安排的专项资金已有数百个之多，省级各部门都设置了专项资金，有的甚至有十几个。有的专项资金实际是部门所有或部门使用，难以整合调整；有的专项资金重复设置、功能重叠，一个项目对应数个专项，项目多头申报、多头立项，难以进行统筹规划、集中投入。

　　“不少专项资金已设置多年，有的专项资金随着经济发展和机构变化已经很难发挥应有的作用，失去了它设置的意义，有的专项资金的主要功能已经被其它新的专项资金取代，但除了个别一次性专项以外，专项资金只要建立起来就难以调整，更无法撤销，甚至资金量还要越来越大。”王正喜对此深有感触。

　　2008年，按照江苏省委、省政府关于调整财政支出结构，整合存量，优化增量，重点支持经济结构调整和发展方式转变的重大决策部署，江苏省财政当年就对32个经济类专项资金进行归并，整合为6大类17个小项，2009年又把63项省级财政支农专项资金整合为7大类32个小项。“整合工作触动了许多部门的利益，说实话，相当相当难。”王正喜意味深长地说。更大的问题是有人要钱，无人问责。《办法》出台前，各专项资金的管理依据大多数是部门文件规定，但这些规定有些制订得粗疏、不规范，相关部门操作空间过大。对资金使用和管理的责任划分也不明确。各部门对专项资金的日常监管不到位，而财政对于专项资金的监督检查既没有法律依据，又缺乏监督力量。专项资金使用管理过程中重资金分配和项目审批，轻监督管理和绩效评价，资金使用效益不高甚至损失浪费现象时有发生，审计经常会查出问题，而代人受过的往往是财政部门。“谢旭人部长提出的财政科学化精细化管理理念，第一条就是‘依法理财是科学化精细化管理的基础和保障’。我们要管好用好专项资金，法治建设是必由之路。”王正喜告诉记者，经过多轮讨论修改后，去年6月，这一填补江苏省财政支出方面立法空白的《办法》正式出台，以法的形式和手段规范了专项资金的设立审批、预算执行、监督检查和绩效评价等各方面的工作，并由此带来三个根本性的转变：使专项资金由“人为设立”向“依法设立”转变，由“人为分配”向“依法分配”转变，由“人为管理”向“依法管理”转变。

　　专项进退有章法

　　对于这个《办法》，江苏人有个形象的说法——专项资金管理的“根本法”。

　　“除了基本支出和不需待分的省直发展支出外，江苏省级财政所有的专项资金都适用这一《办法》。”王正喜特地强调说，在下年度预算编制过程中，对拟纳入省级预算的市县发展支出和待分的省直发展支出，由省财政厅代编预算，不再编入部门预算。“所有专项资金的分配都不能脱离财政监督的视线。”

　　《办法》同时明确：省级各业务主管部门是省级专项资金的使用管理主体，财政部门是监督管理主体。“谁用钱，谁担责”由此落到了实处。

　　从立法角度设立进退机制，是《办法》的一大亮点。在江苏省财政厅公开的“年初预算申请设立、调整专项资金工作流程图”上，记者看到，从“省级业务主管部门提出申请，提交绩效目标和可行性报告等申请材料”开始，直到“省财政厅报省政府审议”和“省政府提交省人代会批准”，最顺利也要经过7道审核。

　　专项资金可不是“领导说了”就得安排。江苏省财政厅预算处有关负责人举例说，去年，省委省政府决定加大对战略性新兴产业的支持力度，省发改委提出设立专项，拿出几亿元补助相关产业项目。虽然当时《办法》尚未实施，但财政厅经过周密调研和层层审核，最终上报省政府并获准实施的却是建立10亿元“种子基金”，以参股等方式，对投资新兴产业的创投基金予以支持，利用市场发现机制来推动新兴产业发展，既不用政府批项目，又可通过产权交易实现基金的循环利用，可谓一举多得。

　　“如今，没有经过法定程序设立的专项资金，一律不能编到预算中去，这就把单位随便要钱的门堵死了。”王正喜说。

　　《办法》同时要求设立专项资金时明确执行期限，且一般不超过5年，期满后自动撤销；确需延期的，必须说明理由，并把设立专项的审核程序重新走一遍。而在预算执行中发现专项资金使用不好，需要撤销的，省财政厅可以直接提出申请报省政府批准。

　　由此，专项设置偏多、只立不销的问题从制度上找到了解决办法。

　　打破“一办事就要钱”的惯例

　　《办法》的出台还为专项资金整合打通了路径。在编制2011年预算时，江苏省就已明确提出原则上不再新设立专项资金，确有必要设立的，也要通过对存量项目进行整合来实现。

　　《办法》所独创的专项资金目录管理制度也明显加强了财政部门整合专项资金的主动性。据介绍，去年江苏省级2011年预算编制就开始与《办法》的实施衔接，省级各部门在部门预算“一上”时，就要详细填写专项资金名称、类别、数额、是否新设、设立时间、设立依据、执行期限、预期绩效目标、是否有专门的管理制度、制度名称等内容。省财政厅审核后，对拟纳入预算安排的专项资金进行汇总、分类、整合，待部门预算确定后，再据此编制下年省级专项资金目录，报经省政府审定后，作为下年度预算编制的重要依据。

　　以“康居乡村”建设试点专项资金为例，该项目拟整合的22项资金，在项目申报时，要优先安排“康居乡村”建设试点项目；因申报时未考虑“康居乡村”建设项目，需要作出调整的，也要按该类专项资金管理的规定，将资金调整到“康居乡村”建设试点项目上来——以往“一办事就要钱”的“惯例”就此打破。

　　王正喜将这一做法形象地比喻为“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，既方便了监管，又提高了资金使用效益。

　　管理制度“全覆盖”

　　《办法》出台艰难，而要把这一“根本法”的原则要求不折不扣地落实到每个专项资金管理中去，更不是一件容易的事。

　　去年6月《办法》出台后，江苏省财政厅在快速推出配套的实施细则的同时，就会同各业务主管部门对纳入《办法》管理的专项资金逐一排查，并依据《办法》中相关规范性要求，对每个专项资金的管理制度进行制定、修改或完善。

　　这一工作可谓是给具体专项资金的管理制度“脱胎换骨”。王正喜告诉记者，以往的管理制度大多是笼统地规定专项资金用途、申报条件、不能挤占挪用等内容，而新的专项资金管理办法必须包含资金用途、绩效目标、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、支出管理、审批程序、责任追究九个要素。分配办法必须细化到每个因素，减少和压缩人为因素的影响；管理职责必须具体明确，不会再查到问题无从问责；以往制度中缺失的罚则及处罚依据也要一一到位。一句话，制度的可操作性大大提高。

　　王正喜拿出一份今年3月发布的修订版《江苏省省级现代服务业(文化产业)发展专项引导资金使用管理办法》，念出了罚则中的两条：“对引导资金下达6个月内仍未实施的项目，协调小组联合办公室将收回引导资金。”“对违反财经纪律，弄虚作假、挪用或挤占引导资金的，追回已经下拨的引导资金，在5年内不得申报引导资金扶持项目”。“这些(规定)很厉害，要用钱就别想把制度扔一边。”说到这儿，王正喜的脸上露出了欣慰的笑容。

　　值得一提的是，每个新管理办法都是以“苏财规”的文号发布的，成了具有法律效力的政府规范性文件。去年，江苏省财政厅共制定了42件规范性文件，其中33件是具体专项资金管理的规范性文件；今年该厅计划制定64件规范性文件，专项资金管理的规范性文件又占了53件。“这个力度是空前的，”王正喜说，预计到今年年底，省级财政专项资金管理的制度建设将达到全覆盖，彻底实现用制度管事、管钱。

　　用钱必问效管钱必问责

　　强化财政监督检查职能，把专项资金绩效管理贯彻始终，同样是《办法》鲜明的特色。

　　“我们对专项资金的监督检查真的是动真碰硬。”王正喜告诉记者，2010年，江苏省财政厅开始重点选择涉及三农、医疗、教育、社会保障等关系人民群众切身利益的专项资金开展监督检查，追回违规使用的财政资金2000多万元，并“破天荒”地对违规部门罚款100万元——在各个用钱单位眼中，这可是一个“里程碑”式的转变。今年，江苏省又进一步扩大范围，把防汛抗旱、新农保、省级外经外贸发展专项引导资金等20个专项列入了检查计划。

　　财政监督检查确保了专项资金使用的合规性，而绩效目标管理又给资金项目的有效性提供了准绳。《办法》规定，每个专项资金在申请设立或申报预算时就要提出具体的目标，财政厅将组织专家对绩效目标进行审核，目标报得太笼统或是过低都别想通过。同时，目标年度执行中，管理部门也要委托中介机构进行跟踪，对偏离目标的行为及时予以纠正。项目执行期满后还要进行绩效评价，并把评价结果作为安排预算的重要依据。

　　2010年，在省科技厅专项资金绩效评价试点取得成功的基础上，财政厅又将商务厅、环保厅、民政厅、教育厅和农委5个部门纳入试点范围。

　　“今年，我们从绩效目标管理开始，采取现场跟踪、专家集中评议，聘请中介事务所上门核实数据等方式，对2010年的专项资金进行绩效考核，结果比去年好了很多。”王正喜表示，目前，在江苏省各级部门，“用钱必问效，管钱必问责”的理念已基本形成。

　　《办法》实施快一年了，相关的立法后评估工作即将展开。“《办法》的绩效如何，实践将给出最准确的答案。”王正喜自信地说。

　　

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