本报记者 李会报道

　　“这不是有没有必要出台的问题，我认为，这个规划已经出得太晚了，10年前就该出！”面对《中国产经新闻》记者，这位研究了多年区域规划的老专家神情激动。

　　这位老专家就是中国社会科学院研究员、当代城乡发展规划院副院长刘维新，他所说的规划，正是6月8日由国家发改委对外全文发布的《全国主体功能区规划》(下称《规划》)。

　　不过，老人也表示，出总比不出好，“这是一个意义重大的规划。但是，要想真正地推行下去，取得实效，还有很长的路要走。”

　　十年前就该出了

　　历时4年，新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划终于出炉。

　　国家发展和改革委员会副主任徐宪平在国务院新闻办举办的新闻发布会上说，全文达7万多字的《全国主体功能区规划》是一个战略性、基础性、约束性的规划。实施主体功能区规划，推进主体功能区建设，是我国国土空间开发思路和开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和调控方式的重大创新，对推动科学发展、加快转变经济发展方式具有重要意义。

　　关于《规划》出台的背景，在《规划》中有阐述，“耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大”“生态损害严重，生态系统功能退化”等都是背景之一。但在专家看来，这种四平八稳的文字描述，早已远远不足以形容我们所面临形势的严峻程度。

　　我们国家当前最突出的问题是人地之间的矛盾，耕地逐年减少，粮食安全受到威胁。

　　“耕地减少的速度现在还未放缓，这是困扰中国经济、社会可持续发展的重大问题。我去过不少地方调查，我判断，现在18亿亩的耕地红线恐怕已经被突破了！如此严峻的情况下才出台用地规划，我认为已经晚了。”刘维新向记者表示，虽然只是他个人的判断，但他并不缺乏数字根据。

　　今年2月份，按照全国人大农业与农村委员会透露的数字，目前我国耕地面积约为18.26亿亩。但刘维新并不认同这样的数字。

　　刘维新指出，按照统计数字，2004年的时候，我国耕地为18.4亿亩。在过去常规开发的水平下，每年减少400亩，而实际上每年不止减少400亩。这是因为在地方上普遍存在两种情况：一种是大量小产权房占地根本不上报；另一种是以租代征，把农民土地出租出去兴办工厂等之后仍然以耕地的名义领取补助。“这样的现象很多，因此上报到国土资源部的数字是微乎其微的。一些沿海地区，人均耕地只有几分。即使是在农业大省，例如河南、河北、湖北、湖南等，人均耕地都不到1亩。”

　　“当前，值得注意的是，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。”今年2月，全国人大农业与农村委员会在审议《发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告》时分析，显然也已经注意到了当前不规范用地情况严峻。

　　而保护耕地，对于保障我们这个人口大国的食品安全有多重要，已经无庸赘述。

　　“如果10年前能够出台这样的规划，我们的耕地还能保护更多，我们的处境，也就不会这么被动。”刘维新感叹。

　　中国社科院经济研究所研究员、区域经济研究专家徐逢贤的着眼点则在环境保护方面。

　　“我们面临的环境保护问题已经非常严峻，因此，确实到了不得不出台这样一个规划的时候。”徐逢贤指出。

　　数据显示，中国的能源利用效率仅为33%%，比发达国家落后20年，相差约10个百分点。据统计，2003年，中国每万元GDP能耗是日本的8倍、美国的2.3倍、欧盟的4.5倍、世界平均水平的2.2倍。2004年的统计与上述数据相近。

　　2004年，中国创造了世界GDP总量的4.4%%的同时，消耗的原油、原煤、电力、钢材、铝和水泥分别是世界总消耗量的7.4%、31%、10%、27%、25%和40%。目前，中国钢铁、有色、水泥、石化、电力等8个高能耗行业主要产品的单位产出能耗平均比国际先进水平高出40%。

　　《规划》根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

　　所谓限制开发区域，指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域则指，依法设立的各类自然保护区域。

　　“限制开发区域和禁止开发区域的划定对于我国缓解生态压力、完成环境保护目标意义重大。”徐逢贤表示。

　　细化细化再细化

　　其实，国务院早在2010年年底就已经颁布印发了《全国主体功能区规划》，可奇怪的是在半年之后，直到今年的6月8日，才由发改委召开发布会，对外全文发布《规划》。

　　“为什么晚发布？地方抵制是一个因素。”刘维新指出，对于这个《规划》的划分，并不是所有地区都热烈欢迎。“例如很多西部地区就有一种心态，为什么东部都发展完了，到我这了，又开始限制这限制那？”

　　徐逢贤看法则相对乐观，他认为，地方上应该不会有抵制的态度。但他也承认，在经济困难、贫困人口多、产业基础薄弱的地方，有可能会变相地强调客观困难，推进的态度相对消极。

　　不过，从《中国产经新闻》记者了解的情况来看，刘维新的猜测也许更接近真实情况。

　　今年两会期间，国家提出GDP降速，转变经济发展方式、缓解生态压力的目标，但是就记者的采访情况来看，不少中西部省份的领导并不认同这个目标。例如，来自西部的全国政协委员、青海省政协主席白玛就向《中国产经新闻》记者表示，青海的经济发展速度还不能放慢，十二五”期间青海GDP的发展预期目标都在两位数，也就是10%以上。“作为经济相对欠发达地区，只有保持一定的发展速度，才能使其与经济发达地区的差距不再拉大。”他还表示， “十二五”期间是这样，今后也一定是这样，青海会在较长时期内秉承这样的发展思路。

　　自《规划》发布以来各地的反应也可看出这一问题。6月8日《规划》发布，各个地方媒体对此都进行了报道。“我省划入国家重点开发区将迎大发展”之类的标题屡屡皆是，没有一家媒体为划入禁止开发区、限制开发区而热烈欢呼。地方上重发展的普遍心态可见一斑。

　　工业、房地产发展效益直接而迅速，农业效益相对较低，这是包括农业大省在内的各个地方政府不约而同把精力主要放在工业、房地产领域的直接原因。

　　除了利益引导，《规划》要想切实推进，还面临不少现实的难题。

　　按照规划，我国将构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

　　“新的格局划定之后，必然有相当多地区的发展要面临转型，转型的难度也很大。”刘维新指出。

　　刘维新谈起自己在地方考察时遇到的一个例子。2009年刘维新去苏州，正赶上一个纺织厂建厂。在一个既不出产棉花，又不具备大量劳动力的地方建这样一个厂子，刘维新感觉不可理解。“原材料要从新疆进，劳动力要从四川进，这样的企业显然不具备可持续性，这样的设立完全是不合理的。”按照合理的规划，与农业相关的加工厂，就应该设在原料产地附近，例如新疆、河南等地。“要合理规划，这些企业就面临搬迁，地方就面临产业转型。”

　　全国各地竞搞开发的后果则是各地产业结构趋同，这也正是此次《规划》要解决的一大难题。

　　“地方上能不能切实执行《规划》是个大问题。”刘维新指出，解决这个问题的关键就是细化《规划》。

　　其实，对于耕地的保护已经是此次《规划》表述的重点，但刘维新认为《规划》的提法远远不够，“保护耕地、保护国家的粮食安全、保护经济可持续发展的重点不突出，下一步执行就会受到阻力。”

　　在刘维新看来，不单是禁止开发区和限制开发区要明确具体的范围，在优化开发区和重点开发区内部，更要明确耕地保护的范围。按照《规划》，重点开发区域包括冀中南地区、成渝地区等18个区域。“这些重点开发区包括不少种粮大省，在重点开发的时候，必须把耕地保护的范围细化到每一个地块，没有硬性的指标，没有清楚的地块界定，就不可能有规范的执行。”

　　刘维新的担忧确实不无道理。国家发改委副主任徐宪平8日表示，这份规划在力推主体功能区的同时，还将在5年内完成现有的禁止开发区域的范围界定。但对于其他功能区内农业用地范围的界定并未提及。

　　问责比政绩考核更直接

　　对于为什么我国会出现过度开发、无序开发问题的追问，已经有很多。除了直接的经济利益引导之外，多年来事实上唯GDP论英雄的政绩考核标准也在很大程度上起了推波助澜的作用，这几乎成为共识。

　　因此，此次《规划》之中很重要的一点就是提出了有差别的政绩考核。

　　对于《规划》的落实，在徐宪平看来，关键在差别化的考核政策要落实。徐宪平介绍，限制、禁止开发区域，一类是农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。一类是限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。

　　徐宪平在会后接受采访时表示，将来按照不同主体功能区考核，此外，还在制定一个“十二五”规划纲要的政策考核体系，如果考核的风向标和指挥棒不发生转变，《规划》的落实情况也会受到影响。

　　有差别的政绩考核固然是一个让人兴奋的提法，但具体如何差别？禁止开发区保护生态环境的成就与重点开发区经济发展的成就如何横向比较？如何考量官员政绩的大小？

　　“都还只是一个思路，具体如何落实？”面对所谓“有差别的政绩考核”，刘维新一头雾水。“更直接的还是问责，建立切实有效的有中国特色的官员问责追究机制才是当务之急。”

　　

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