《中国经济周刊》实习记者 李妍I北京报道

　　“北京医管局，注定是一个尴尬的机构。”一位北京卫生系统人士感慨道。

　　去年4月，北京市政府明确提出要筹建由北京市卫生局管理的医院管理机构。一年过去了，这个医院管理机构被命名为“北京市医院管理局”，简称北京医管局，机构设置和职能描述已经明确，原定于今年4月初挂牌成立。但至今，医管局仍未挂牌。

　　人员配备尚未到位？

　　按照北京市副市长丁向阳的介绍，在成立医管局之初，市里考虑过将医管局设置成事业单位，独立于市卫生局之外。但后来考虑到方便管理和有效运作，就将医管局变成了行政机构，设在北京市卫生局下面，属于北京市卫生局的二级机构。

　　对于医管局的职能和定位，北京市医改方案曾如是描述：按照政事分开、管办分开的要求，负责对市属公立医院进行国有资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任，指导所属医院管理体制和运行机制改革，建立协调、统一、高效的公立医院管理制度。

　　北京市卫生局副局长毛羽认为，在医改中，北京市卫生局的区域医疗规划和属地监管职能得以强化，将管理市属医院的医管局纳入卫生局下，有利于全市医疗资源的全盘统筹和协调。同时，医管局作为相对独立的机构，能够更好地推动市属医院的改革发展。“应该说在工作界定上，卫生局和医管局会职责分明，分别行使管、办权力。不会出现责任不清或相互代替的情况。”毛羽说。

　　虽然北京市医管局定位为二级行政机构，但是医管局的成立还是得到了“格外关照”。“按惯例，二级行政机构的一把手都是由上级机构的副局级人员担任的，也就是在卫生局内部做任免讨论，但是北京市医管局的一把手设定显然会高于惯例，由北京市副市长亲自过问，人员也有可能不是来自于北京市卫生局的副局级人员。”一位业内人士告诉记者。

　　据业内人士介绍，北京医管局的人员配置方案初步确定为：首先在北京市卫生局的内部人员中进行调整，分拨部分人员到医管局负责行政及管理工作；然后从北京市各大医院招募骨干人员到医管局负责具体业务，如提出公立医院改革建议、审核基本药物目录等；最后，还将考虑拿出少量名额从社会上挑选有经济学背景、懂得公立医院经营管理的人员，让队伍更“懂经济”。

　　但实际情况是，热情的招募并没有换来一呼百应的喜庆场面。首先，卫生局的内部人员愿意调动的不多，因为到了医管局就意味着从卫生局下调到了卫生局的二级行政单位。而北京市各大医院的骨干人员更是对此“不感冒”。“比如，北京医院、中日友好医院是属于卫生部直属单位，与北京市卫生局是平行关系，调到医管局就是降了级别。北京同仁医院、北京协和医院等全国知名的三甲医院，无论从影响力还是待遇上都是明显高于卫生局二级行政单位的，人怎么调得动呢？”业内人士介绍说。而“社会人员”也仅能起到补充、加强的作用，不可能成为医管局的核心力量。

　　“如果医管局的队伍不够精干，那么医管局就会形同虚设，失去效力。”上述业内人士认为，医管局迟迟没有挂牌缘于组织队伍艰难。

　　三级医院一多半不归它管

　　既然作为二级行政机构在人员配备上有难处，那么能不能效仿香港，成为独立机构，或者效仿上海和成都，将其设为市卫生局的平行单位呢？

　　“医管局设在卫生局下，是基于在北京办医的现实选择。”北京市卫生局副局长毛羽表示，北京有自己的特点，隶属关系的不同,导致行业内很难对全市医疗资源进行有效的整合式管理，如果再独立设置医管局，将隶属关系复杂化，会更加不利于资源的整合。

　　目前，北京市拥有66家公立三级医院，医疗资源丰富，但组织架构却非常混乱，它们分属于卫生部、市区两级政府卫生局、高校等“八路大军”，甚至有的医院同时接受多个上级单位的领导。

　　“北京市将医管局设为‘由市卫生局管理的二级局’是一种考虑到现实状况的折中决策，也是公立医院改革进程中的一个合理过渡。”北京市医改专家组成员、北京大学公共卫生学院周子君教授坦言，如果将医管局独立设置，那么就会让本就复杂的隶属关系又再添干扰。

　　但“折中”后的“副作用”就是要推行公立医院改革的具体举措，单靠医管局的力量显然是不够的。“这就需要借助于卫生行政部门属地化管理的职能，与隶属于其他系统的公立医院做协调。”周子君教授认为，医管局必须要与“八路大军”都保持良好的协作和支持关系，才能推动公立医院改革工作的正常进行。“与其说是协调，不如说是博弈。”

　　可现实是，北京市卫生局下属医院只有22家，占在京公立三级医院的三分之一。“也就是说，医管局作为卫生局的二级行政单位只有权力管理北京66家公立三级医院中的22家，可是医管局的任务是要在全市范围内实现公立医院的合理补偿、高效运行、统一服务标准、合理控制医药费用。”这位业内人士认为，“这是个不可能完成的任务。”

　　艰难的制度改革

　　“医管局地位尴尬，权力不足，要办的却是最难的事。”上述业内人士说。

　　公立医院作为我国提供医疗服务的主体，其潜力并未充分挖掘出来，或者说公立医院的服务生产效率还有相当大的提升空间。

　　北大光华卫生经济与管理研究院执行院长、中国医药经济研究中心主任刘国恩为记者举了个简单的例子：“大点的公立医院里，实际工作的医生一天的工作量大概是七八十个病例左右，严重超负荷运行。但根据卫生行政部门公布的数字，如果把全部执业医生数都算进去，其日均诊疗人次仅为七八例。”

　　近十倍的统计“误差”说明现行体制中有大量的人员处于闲置状态，致使公立医院背负着相当大的冗员负担。“闲置状态并不是这些医师无事可做，其主要原因之一是大量的行政岗位和行政事务占据了他们的主要精力，公立医院的行政包袱导致了生产效率的低下。”刘国恩说。

　　另外，医疗服务体系还存在结构性的问题，即大病小病都扎堆大医院的就医现象。

　　据北京市副市长丁向阳介绍，医管局成立后，将对该市的医疗资源，特别是三级医疗资源进行重新整合。“这是涉及很多医院和从业人员根本利益的深层次改革，医管局撬得动吗？”业内人士质疑说。

　　按照规划，医管局将对医院实行分级分类管理。“今后，北京市的医院将分为医疗医院、康复医院和社区护理医院。现在已有的部分二级医院将改造成康复院和社区护理院，部分康复服务还会分配给民营医院。”丁向阳说。

　　可是，制度的改革往往阻力重重。据北京市卫生局副局长邓小虹介绍，去年北京选取两家二级公立医院开展转型试点，但遇到人事、政策等多重问题。

　　据介绍，去年，西城区展览路医院和北京市第二医院被选定为康复护理转型试点医院，可是，转型后的医院基本只能提供生活护理、医疗康复的服务，按照收费最高的一级护理的价格，三级公立医院一天收费9元，二级医院是7元。以此推算，二级公立医院无法维持运行。另外，这两家医院的医生原来都是专科医生，转型为康复院、护理院后，就意味着这些医生得转行为复健师、护理师，否则就要离开工作单位。

　　邓小虹表示，在做试点工作的同时，卫生部门也请专家评出了这类医院的相关标准，包括病人入院、服务、收费等。她提出，公立医院转型，更多的需要相关委办局来调整政策、改机制。

　　如此艰难的制度改革，医管局何去何从？