早报记者 王道军

　　6月29日，上海市政府否认了当天香港媒体报道的上海一城投公司变相拖欠银行贷款一事。

　　当天下午，上海市政府新闻发言人陈启伟在市政府新闻发布会上表示，这篇报道严重失实。他说，目前，上海市各级政府的政府性债务水平，保持在正常范围内。各级政府融资平台公司总体情况良好，运行正常。

　　陈启伟表示，上海市政府高度重视投资环境和诚信环境的建设，上海市所辖城投公司所有银行贷款还本付息情况正常。他说：“媒体报道有关城投公司流动资金贷款转换成固定资产贷款，属于当前政府融资平台清理规范中的正常调整，与还贷欠息没有任何关系。”

　　29日，香港《信报》以“上海城投拖债，地方坏账告急”为题报道称，内地地方融资平台坏账问题终于浮面。报道进一步援引消息人士的消息称，上海市政府辖下一家从事地产及公路建设的城市投资公司，从本月开始无法偿还银行流动贷款，并要求银行延期及转为固定资产贷款，即变相拖债。

　　昨日，早报记者相继致电上海城市建设投资开发总公司、上海久事公司、上海实业集团有限公司，以及上海申虹投资发展有限公司相关部门负责人，这些公司均称港媒报道所涉公司“不是本公司”。

　　市政建设催生融资平台

　　上海地方融资平台诞生，是为了还上海城市的历史欠账。

　　建国后上海城市建设基本停滞不前。据上海市统计局的统计资料显示，1950年到1992年的43年间，上海平均每年财政收入101亿元，上缴中央79亿元，自身财政可供支出仅为22亿元。这22亿元中，能够给城市基础设施建设的资金更少。

　　虽然在进入20世纪90年代以后，上海财政收入中本地留用与上缴中央的比例由1984年以前的1：9，逐步调整到1993年以后的3：7，但是1993年也只能拿出17亿元用于城市建设。资金的短缺影响到了上海城市建设的发展。

　　作为中国最为洋派的城市，破旧的弄堂、污水横流的街道，成为很多老上海人心底的伤疤。

　　张桂娟在20世纪80年代曾经去上海缝纫机厂参观，当时这个誉满全中国的企业，工人竟然戏说工作条件还不如劳改犯，上海城市基础设施的落后可见一斑。

　　张桂娟目前退休在家，原任上海久事公司董事长，后又兼任上海申通集团有限公司董事长、上海磁悬浮交通发展有限公司董事长。在她主政久事期间(1998-2004年)，也是久事公司的鼎盛时期。

　　“上海市政建设的历史欠账很多，但是当时财源有限，又不允许公开举债，因此只好搭建地方政府投融资平台，这些平台首先想到的是向银行或国外进行贷款。”上海实业(集团)有限公司办公室副总经理钱启东如是认为。钱启东1992年进入上海市政府政策研究室工作，长期关注政府投融资改革发展，并亲历了诸多相关政策的制定。

　　上海的地方融资平台究竟有多少家？据上海银监局的数据，目前上海全市共有310余家政府融资平台。

　　上海城市建设投资开发总公司(以下简称上海城投)副总经理王志强告诉早报记者，“地方融资平台的重要标志是使用政府性能，有政府财政拨款，资金重点用于政府市政建设和公益项目。上海城投是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的投资公司。”

　　张桂娟认为，严格意义上讲，上海真正意义上的融资平台公司就是上海久事公司和上海城投公司，由上海市国资委监管，另外上海各区也有一些区级的建设投资公司，由各区国资委监管。

　　久事和城投的建立

　　梳理上海地方融资平台20多年的发展之路，不得不提几个关键环节。

　　1988年，上海成立上海城市建设基金会，初步改革原来财权与事权分离的城建资金管理体制。根据财权和事权相一致的原则，上海城建基金会集中政府资金，遵循“量入为出”原则，负责上海城市建设基金的管理。这是上海城市建设最初的“源头”。

　　张桂娟告诉早报记者：“上海市政府没钱，国家财政也困难。但是上海城市不能不发展，于是就想到了借款来搞建设。1987年，国务院94号文批准了上海以自借自还担保的方式到国际金融市场贷款32亿美元，并以此成立94专项基金，久事公司的名称由此而来。”

　　1989年，上海市计委下属专门负责融资的上海久事，举债修建了南浦大桥等重大工程，这被认为是上海投融资体制改革实质性的第一步。

　　1992年，上海成立市建委下属全国第一家市政府授权专门筹集和管理城市建设资金的国有投资公司——上海城投，并和上海城市建设基金管理办公室实行两块牌子、一套班子合署办公。上海城投副总经理王志强回忆，成立之初的上海城投主要任务就是集中管理这些城市规费和建设费用，并想办法提高资金管理效率。

　　“上海城投成立后，以规费、建费为杠杆，以政府信用为背景、以公司为法人来募集资金，反过来用于公共设施建设，以解决上海城市建设的历史欠账问题。”王志强说。

　　从1980年代中期到1990年代初，这一阶段的上海城市建设资金主要依靠借债。“当时，上海的地方政府资金严重不足，每年用于城市建设的财政资金不到20亿元，而国内融资渠道又十分缺乏，因此上海就借助对外开放，探索举外债搞城建的融资新路，几年下来总共向世界银行、亚洲开发银行和日、德、法等外国政府举债融资30多亿美元。这些国际贷款主要用作上海城市基础设施和环境保护的投资，特别是用来建设合流污水、南浦大桥、东海天然气、地铁一号线等一批重大工程。”钱启东告诉早报记者。

　　张桂娟回忆，在这32亿美元借债中，14亿美元用于城市基础设施建设，建设了南浦大桥、地铁一号线等五个项目；13亿美元用于工业项目改造，一共搞了256个项目；5亿美元建设了一批旅游宾馆。上海的城市面貌得以初步改善。

　　1992年，上海成为中国第一个GDP千亿级城市，其时GDP为1054亿元，两年后北京才以1083亿加入千亿级俱乐部。而上海的创新之处就在于，城市建设不再由政府统包统揽，而是在政府继续投入下，依靠专业投融资公司，以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种方式，全方位筹措城市建设资金。这也被称为经营城市的上海模式，如今已被各地争相效仿推广，成了眼下媒体口中的地方融资平台。

　　从土地批租到资本运作

　　此后，上海城市建设进入以土地批租为重点，大规模挖掘资源性建设资金。1988年8月8日上海推出了首个土地批租项目，1992年起土地批租大规模展开，资金源源不断注入几大融资平台。

　　钱启东告诉早报记者：“到2000年底，上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元，由此大大加快了城市建设特别是旧区改造的步伐。如果没有土地批租，仅靠政府财力，上海过去十年完成的旧区改造任务估计要用100年时间来完成。”

　　2000年，上海先后成立上海市政资产经营发展有限公司、上海水务资产经营发展有限公司和上海交通投资集团有限公司，它们与上海城投共同形成上海城建资金筹措与管理的“1+3”构架。

　　除了土地批租，从20世纪90年代中后期起，上海久事、上海城投等公司借鉴国际上通行的BOT方法(建设－经营－转让)，推出了出让基础设施特许经营权的融资新举措，即出让业已建成的道路、桥梁、隧道等基础设施的部分特许经营权，迅速收回投资，转而变成新一轮建设的投入资金。同时，利用上海实业集团有限公司从境外筹措建设资金达100多亿元。

　　1997年亚洲金融危机爆发之后，上海的土地批租大量减少，但居民储蓄和社会富余资金不断增长，证券市场规模迅速扩大。“在这种情况下，上海开始大力推进以上市公司为重点的资产重组和资本运作。”钱启东介绍。

　　上海通过将已经建成使用的能源、水厂、地铁等项目包装上市或“借壳”上市，从国内资本市场每年直接融资100多亿元，其中以上海申通地铁股份有限公司为代表的一批基础设施项目建设公司总共筹资100多亿元。

　　与此同时，从20世纪90年代以来，为了推动浦东开发，上海市政府成立了陆家嘴集团、金桥集团、外高桥集团、张江集团等四大开发公司。截止到“十五”(2000-2005年)期末，这四大开发公司承担了浦东新区80%以上的招商引资任务，共筹集开发建设资金500多亿元。

　　为了推动上海城市另外一个中心——虹桥商务区建设，2006年，上海又成立了上海申虹投资发展有限公司，注册资本50亿元。工商资料显示，该公司三大股东分别为上海机场(集团)有限公司、上海久事公司和上海市土地储备中心(上海地产集团有限公司)。其职责是对虹桥枢纽规划范围区域实施专项土地储备，负责征地动迁和基础性开发。同时，该公司还负责虹桥枢纽内的环境和公共基础设施建设，经市政府批准，“可进行地区内特定的经营项目开发。”

　　融资平台市府联席会

　　从全国范围来看，当前地方融资平台主要有两大问题：一是债务负担过重、后续融资难；二是平台公司多、职能交差、运作混乱。

　　在这方面，上海不能说没有问题，但是对比其他地方，上海的政府融资平台建立最早、发展最快、运行较好却不是虚言。

　　从债务上看，上海市几大融资平台的负债是比较低的。早报记者通过分析工商和财务资料发现，上海城投2004-2008年的资产负债率分别为44%、46%、43%、41%、42%；上海久事2004-2008年的资产负债率也仅为65%、56%、60%、57%、46%，2010年的资产负债率为45.3%。

　　“这主要得益于上海市政府对投融资平台独特的制度设计和模型设计，上海对我们的资产负债比例管理很严格，不会让一个企业超规模负债。”王志强告诉早报记者。他表示，2009年和2010年，上海城投的负债率也控制在60%以下。

　　据王志强介绍，上海市政府每年都会召开一个内部联席会，明确政府投融资公司当年的目标和责任，提前分析财务状况，调配不同公司承担公益项目的比重。

　　“如果上海城投本年度资金压力比较大，可能有些项目就会交给上海久事做。因为上海市政府要求我们的资产负债率维持在60%以下，瞬间不能超过70%。”王志强说。也正因此，上海市政府下属的地方融资平台的再融资能力一直较强，抗风险条件也较好，单上海城投单日就可以从合作银行调动100亿元的资金。

　　而这只是一个方面，张桂娟认为，作为政府的投融资公司，上海市政府对这些投融资公司的协调指导是比较多的。

　　“上海久事在很长一段时间内都是市长直管。并且，上海市的基建规划和投融资方向都是在发改委、财政局和银行三统一的情况下进行的。这是关键之处。不少地方在搞建设时，发改委一个方向，投融资公司一个方向，财政跟不上，银行不借款。上海在这方面做得不错。”张桂娟告诉早报记者。

　　此外，虽然上海市的地方融资平台也不少，但职能界定却较为明确。

　　可查资料显示，上海久事公司的重点是确保政府规划项目的投融资任务完成；打造公交行业龙头品牌、外滩世纪经典楼宇保护开发利用品牌和赛事文化品牌。

　　王志强告诉早报记者，上海城投则定位于政府投融资主体、重大工程建设主体、水务环境安全运营主体，关注四个核心主业——路桥、水务、环境和置业。

　　

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