杨建文

　　上海社科院

　　部门经济研究所所长

　　沈体雁

　　北京大学

　　政府管理学院副教授

　　理财一周报记者 柴宗盛

　　 国家综合配套改革试点工作实施已经有六年了，国家相继设立了上海浦东新区、天津滨海新区、成渝、武汉、长株潭城市群、深圳、沈阳、山西、义乌等十个试点地区。部分试点项目取得了一定的成绩。

　　 由于只要审批通过、成为改革试点，就意味着政策、资金的倾斜。于是各地方政府闻风而动，各种主题、创意的申请沓来踵至，似乎国家综合配套改革试点即将各处开花。令人意外的是，国家发改委有关负责人于7月5日表示，未来一段时间的工作重点是总结已审批地区的发展经验，除特殊情况外，暂时不再审批新的试点地区。

　　强调综合配套，经济协调发展

　　 理财一周报：我国综合配套区域改革试点的施行已经有6年之久了，在这段时间里试点地区取得了什么样的成绩？

　　 杨建文：在推行了区域综合配套改革之后有几个区域是发展得不错，产生的效应也不错，最主要的是天津的滨海，它取得的成绩值得肯定，它发展得好，我不敢说完全是综合配套落实好，但它核心区域的发展、经济的推进比较明显，包括它们那块的综合配套改革试点的项目，当时推了一个保税港也是不错。

　　 接下来是长株潭。长株潭区域原来是三个地方，通过一个整体的方案，使这三个地方有一个整体的发展，这个区域的配套设置是起到了积极作用的。再下来就是成渝经济区的区域配套，这两个城市原先在经济上是结合不起来的，后来为了城乡结合，出现了一定的融合，这个试点也有它自己的特色。

　　 相比之下，后来的试点特色就没有那么明显。

　　 沈体雁：前面的那几个试点区域还是比较重要的，也取得了不少好的经验，如上海、天津、长株潭、成渝在区域融合、城乡发展等方面取得不小的成绩，它们这几个有其针对性，还是比较重要的。

　　 理财一周报：综合配套区域改革试点施行这些年来，具体在各个地方是怎样发挥作用的？

　　 杨建文：与以往的改革相比它有不一样的地方，有其自身的长处，主要是强调综合配套，这是针对我们原先单一项目的改革。很多东西需要其他条件的配合才能发挥效益，这是我们对配套改革的期望。

　　 当然经过诸多的尝试之后，作用也是比较明显的，另外，整个区域改革、资源性的整合以及地方和各个部位之间的结合也有不少成果。

　　 譬如成都和重庆，由于历史的原因两地的关系很难协调，我们国家任何地方，省会城市和它的经济中心城市两者之间的关系都很难协调。原先重庆市属于四川省，后来再直辖的，它们之间的经济如何形成协调发展是个难题。在综合配套试点之后，在城乡结合，城乡一体化的发展，两个之间的经济协调、发展比以前有了很大的改善，这是有成绩的地方。

　　综合配套改革试点遭遇制度瓶颈

　　 理财一周报：现在国家发改委将暂停审批新的综合配套改革试点，是不是意味着前面审批通过的一些改革试点的发展不顺利，遇到了困难或者难以解决的问题？

　　 杨建文：它们的经济效益在逐渐递减，原因是多种的。地方虽然想尽办法在争取，但是必须要有合适的资源，包括经济资源和政治资源。在前面几个试点区域审批通过上马以后，经过这几年，我们国家整个外部环境、经济条件也发生了重大的变化，特别是在全球金融危机之后，政府的注意力逐渐转移到更加重要的方面，转到了宏观经济方面。对于综合配套改革试点有了新的看法。

　　 天津的滨海是第二家，那时正好赶上天津发展的启动，在综合配套改革形成以后对它的发展起到了很大的推动作用。当时只有上海、天津、深圳三家。当初温家宝总理在深圳提过“你们深圳整个城市都是在搞配套改革试点的”，在刚开始没有特地给深圳批配套改革的事，但是在后来还是提了下，因为当时的深圳感觉没有正式的批文的话似乎比其他几家矮了一头。

　　 当时上海、天津、深圳三家，我们联手搞了个三城论坛，刚开始还有交流，到后来大家普遍觉得出现了几个问题，大家的兴趣也开始在递减。为什么会有这种递减，因为大家认识到尽管有些综合配套试点对当地经济的发展起到了较大的推动作用，但是从改革本身来讲，好像理不出一个清晰的发展思路，没有像上世纪80年代那样通过制度改革来推动改革开放，来带动经济发展，也没有像那时那样能取得明显的效果。

　　 第二个没有劲头的原因是国家发改委批的综合配套改革试点区越来越多，而且后面还排着很长的队。在我们看来所有来争取的、申请的这些区域，它们对这块改革没有一个整体的清晰的认识和规划，没有自己的特色。我们看不出有什么明显的新意和将来或许出现的明显效果。成果在递减，大家的兴趣也就随之递减。

　　 我们搞综合配套改革这么多年了，你随便在马路上拦住人去问，十有八九不知道这个改革，即便有人知道也说不清楚是怎么回事，改革了这么多年还是这个格局的话，不能说综合配套改革就取得了很重大的推进和成效，因为改革必须是社会层面、民众层面的整体动员，没有民众的参与效果有限。

　　 作为一场改革,必须是全社会总动员，老百姓了解并且参与其中，并对这个改革有所期盼，改革才有动力。

　　 沈体雁：我觉得这个改革还是发挥了一定作用的，但要从根本上突破还是比较困难的。你譬如成都的土地改革也只是在城市里面做了一些尝试，但在其他区域就遇到不少问题。

　　 理财一周报：这次国家发改委暂停审批有没有制度方面的考虑？

　　 杨建文：或许还隐藏着这个层面的意思，整体的区域发展，东部也好，中部也好，注意力都集中在要戴这顶帽子，要这个批文，通过这个渠道而获得一点特殊的资源来带动经济发展的话，跟当前的整个发展的需要不相吻合。

　　 因为这一块是国家发改委在搞，如果发改委通过这个方式在整体上产生很大的影响，但对改革实质推进的效果不大的话，这个就要重新协调了。

　　 当前社会层面也好，经济层面也好，面临最重要的任务是经济转型，社会转型，也包括结构调整、产业升级以及民生导向的发展在内。而在转型的过程中间需要一系列制度性的条件。对需要的条件到，目前为止我认为政府、学界都没有理清楚。转型这个事大家都在说，究竟什么是转型?不一定都能说清楚，十个人有十个不同的想法，有不同的内涵，既然大家对内涵都没有明确的界定，没有明确所需要的制度性的条件，再谈这个改革的继续推进就很难了。

　　改革不是伸手要钱、要政策

　　 理财一周报：若要您向国家发改委就这个问题提供一点建议，您会怎么讲？

　　 杨建文：当前大家都清楚，不管是社会进步也好，经济发展也好，我们已经碰到了一系列问题，如果不通过彻底的转型这些难题是解决不了的。这需要根本性的改革。这些问题没有弄清楚的话，对亟须的制度性的条件也是考虑不清楚的。

　　 如果依赖现在这个效果有限的改革尝试，来实现这方面那方面的各种想法，它产生的效益有限。由此我是非常赞成中央现在所提的“需要顶层设计”的问题。不能盲目地低头搞改革。要先搞好制度的顶层设计，从整体上需要考虑清楚发展的方向。

　　 现在再依靠批特区的方式不再适合今天的发展，需要整体上把关系理顺，把方向弄清楚，才能把综合配套改革解决好。

　　 沈体雁：我觉得综合配套改革还不能太心急，改革的着眼点应该是政策区域的改革，再调动地方的积极性，来推动地方的发展。不能急忙地批很多的试点区域，如果批得过多过滥的话就会流于形式。我们国家现在改革应该是全面突破的态势，但是我们现在改革的深水区还是比较多的，真正要触及这些顽疾还是不大容易。像现在土地政策，就遇到难题。土地流转就是不大顺利，这个问题在成渝统筹城乡综合配套改革实验区它们做了很多的探讨，很多试验，采用了很多形式的尝试，但是真正要去突破还是很困难。我们国家的宪法，基本的经济体制，所有制方面对此有很多制约，这些问题不是靠多批几个综合配套改革就能解决的。

　　 我们的改革是需要一个先行先试的探索，但同时也需要在这个过程中不断总结经验，最后争取整个制度层面的进步。市场经济需要在发展中解决问题，所以我觉得发改委这次叫停审批是避免各个地区竞相以各种名目、各种主题、各种管道来申请试点经济区的资格。避免在改革的政策区域出现一种跟风式的、以求得资金、政策的倾斜为目的冒进。应该等这些已经审批了的地区真正取得了一些成功的经验，形成一定的模式，找到一定的路径，再来总结推广。

　　 就目前的情况来看，说要在哪个方面取得了重大的进展、突破还过早，这还有待于国家的制度层面的突破，需要大的改革，需要战略突破。寄希望于局部的尝试不大现实。

　　

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