杨志勇

　　中国社会科学院财贸所研究员

　　财政研究室主任

　　 6月27日，审计署发布了2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》。地方政府性债务规模总算有了一种较为权威的说法。之前，关于地方债的规模估计千差万别，让人很难准确把握地方债风险。较为详尽的数据，也为进一步的公共决策提供了有力的支持。

　　 根据审计结果公告：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。如此规模的债务余额，与全国财政收入相比，与中国经济总量相比，都说明现有的中国地方债尚不足以导致全国的财政危机。况且，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；37.38%的地方政府性债务属于政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。后者并不一定会形成政府债务负担。

　　地方债问题的复杂性

　　隐含着潜在风险

　　 总体上地方债不会带来财政危机，但这并不意味着地方债就不会带来财政风险。相反，如果地方债问题没有得到恰当的处理，那么本来完全可以应对的风险就可能酿成一场无法应对的金融风险。

　　 最近，一些地方融资平台公司违约风险已开始显现，令社会各界对地方债风险心生疑虑。这是很正常的，因为如果相关的政企关系没有处理好，政府与商业银行、政策性银行和其他金融机构的关系没有协调好，地方政府和中央政府的财权财力格局未作进一步调整，仅凭地方政府自身，是很难应对地方债风险的。如果地方债出问题，那么与融资平台公司密切相关的银行业将首先面临冲击。由银行业在中国金融业的优势地位所决定，地方债风险是一个与中国金融风险高度相关的问题。

　　 地方债问题的形成相当复杂，它是在地方缺乏发债权的前提下发生的。根据现行预算法的规定，如非特别批准，地方政府不能举债。这也就造成实质上的地方政府债务以各种各样的形式表现出来，也有了一个中国式的地方债术语——“地方政府性债务”。

　　 由于地方政府一般情况下不能直接举债，地方政府举债除了国家转贷、财政部代发、部分国际组织贷款之外，大量是以企业（项目公司、学校、医院等各类融资平台）为债务人的商业银行贷款、政策性银行贷款、企业债券、其他金融机构贷款。这里的企业与地方政府有着千丝万缕的关系，其中许多是由地方政府为了某个（类）项目的实施需要直接出资成立的。

　　 以公司形式存在的企业是独立法人，是地方政府性债务的直接债务人。公司若能以自己的收入自行清偿债务，那么此类债务就不会构成地方政府的负担。只有当这些公司不能清偿债务时，地方政府性债务才有可能转变为地方政府的债务负担。可见，改善公司治理结构，提高公司经营效率，保障公司的正常运行是地方债风险防范的重要一步。

　　 时下，一些公司的现金流遭遇政策风险。在制度不太规范的条件下，一些公司特别是高速公路公司或其母公司想方设法延长收费时间，以获取最大的投资回报。常见的措施如将还贷收费公路变成经营性公路。但在最近的清理公路收费工作中，这样的公司就面临着收入断流的风险。多收费，对经济的长期健康发展是不利的；不收费，可能直接危及这些公司的生存，带来地方债风险。此中，不得不进行权衡取舍。是由地方政府承担相应的还款任务，还是由企业自己负责到底，经常要具体问题具体分析。特别是一些公司已经上市，政府与企业的关系实际上已经较为规范，是否还需要创造出新的政企关系值得怀疑。此类公司的债务是有可能成为债权人负担的。

　　 有的承载地方政府性债务的公司存在先天不足。这类公司成立伊始就面临着现金流严重不足的问题。西部地区不少地方冷冷清清的车流，意味着高速公路自身所能产生的现金流也无法满足贷款偿还的需要。如果允许持续收费，利息偿还尚能维持。如果连收费都被取消了，那么这就完全可能成为地方政府的负担。一般情况下，根据商业规则，银行或其他金融机构是不会贷款给这样的公司的。因此，这类贷款背后常常有地方政府力量的支持。此类债务对地方政府的影响是直接的。

　　 面对形形色色的地方政府性债务，地方政府往往很难准确把握自身的债务负担。即使现在有了总体数据，但是或有债务在多大程度上会转换为地方政府的直接债务，还是一个未知数。对于银行来说，地方政府是否承担最后的还款职责，也直接关系到银行资产的安全与否。

　　 承载地方政府性债务的项目公司自身缺乏支付能力，是公司的原因，还是地方政府的原因？或者，二者都有。哪种该由地方政府负责？只有政府原因导致的，才应该是政府负责的债务。言易于行。企业亏损财政补贴问题解决起来就困难重重。改革之前，国有企业亏损都能得到财政补贴。但是，改革之后，企业政策性亏损是财政该补的，经营性亏损只能由企业自己负担。说得很清楚。但在现实操作中问题就来了。当两种亏损混杂在一起的时候，谁还能准确区分呢？即使是企业自身应负责的能说清，作为国有企业自身又能有多大的本事负担亏损呢？由此看来，即使是企业自身造成的地方政府性债务负担，要解决起来也是非常困难的。

　　 作为主要债权人的银行又应该在其中扮演什么角色呢？如果银行放贷不是自主作出的选择，那么银行理应不承担责任。但是，银行的自主权又该如何界定？特别是政策引导下的银行放贷，银行又该负多大的责任呢？如果银行的相关放贷，都不用负担任何风险，那只会助长银行的“软预算约束”问题。如果考虑到融资平台贷款的大量发生与积极财政政策的落实有关，那么，至少对银行不能太苛刻。中国式的政银关系，决定了商业银行在政企博弈中必然处于不利的地位。化解地方性债务风险，需要的是多种经济主体统筹起来系统解决。

　　必须处理好

　　非营利性机构的债务问题

　　 地方政府性债务的融资主体不同，对债务的承担能力不同。企业之间有偿债能力的差别，公立高校、医院等非营利性机构的现金流就更成问题。

　　 审计结果公告显示地方所属普通高校和公立医院的债务规模均引人注目。截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。在债务规模高企的情况下，地方高校和医院的资金运转显然已出现问题。一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。

　　 化解地方高校和医院债务需要智慧。应该认识到，这些债务的形成在很大程度上与地方政府在高等教育与医疗卫生服务上的欠账有关。高等教育和医疗卫生服务需求与供给之间存在较大的缺口。在一定条件下，高校和医院通过债务融资的形式，保证了相关公共服务的提供。但与此同时，这也留下了后遗症。债务融资与预算拨款有着极大的不同。有政府背景的债务融资，很容易超过最优资金规模，这是特定时期的产物。高校和医院本身无很强的偿债能力。除了提高收费外，高校和医院并无其他主要收入来源。而且，就是收费也没有太多的挖掘空间。如果再考虑到各地高校纷纷上马的独立学院从2012年起必须独立颁发学位的规定，那么独立学院的生源萎缩是必然的，地方高校的收费来源也会相应减少。但是，钱已经投下去了，且投下的钱办的是公共教育，政府能够撒手不管吗？

　　 这样的债务，最终还是要靠政府来偿还的。当前只能面对现实，但在化解债务的同时，需要特别注意高校和医院的“软预算约束”问题。如政府应承担的支出责任，就应主要通过政府直接融资来解决资金缺口问题。当然，高等教育和医疗卫生事业的跨越式发展还可以借助引进社会资金的形式。地方政府融资来源可考虑通过地方所属国有资产、国有企业等变现的方式来加以解决。

　　中央与地方政府的

　　财力分配格局必须改变

　　 地方政府的财力来自哪里？在高房价面前，人们都在批判土地财政。但不可否认的是，土地财政为地方各项公共服务的发展提供了重要的财力支撑。企业之所以能够顺利地借款，形成地方政府性债务，很重要的一个因素是土地在其中发挥了作用。没有土地的担保或土地作为资本，企业往往连开张都有问题。这只是土地在第一个层面所发挥的作用。第二个层面是地方政府的土地收入（国有土地使用权转让金收入）。当个别项目公司存在问题时，地方政府可以用土地收入来加以弥补。当然，这有一个前提，那就是地方政府能够取得稳定的土地收入。

　　 当土地市场发生变化的时候，土地收入会相应地发生波动，对地方政府可支配收入带来直接的影响。此次房地产调控，直接影响地方政府土地交易，在直接影响地方政府土地收入的同时，也增加了地方政府土地储备的成本。显然，在这种情况下，要应对当前各种地方政府性债务，仅凭地方政府自身的力量是难以解决的。

　　 当下，最为关键的是改变中央和地方的财力分配格局，实行全方位的财政体制改革。地方政府除了直接获得发债权之外，更关键的还必须有相应的税权。在税收的划分中，地方政府应该有更多的税权。税收的划分，应该有助于提高地方政府的可支配财力。否则，地方政府即使得到发债权，也无济于事，因为对于地方政府来说，债务最终都是要还的，而还债还得靠税收。当然，有中国特色的资源配置方式，决定了中国式的财政体制不是一种简单的分税制，而应该是一种分税、分租与分利相结合的财政体制。国有资源所带来的租金收入与国有经济所带来的红利，都构成了政府可支配财力，应在不同级别政府之间进行分配。资产与负债统筹看待，才能更好地找到化解风险的有效对策。