中国特色银行业监管理论体系的有机构成

　　中国特色银行业监管理论体系是银行监管一般规律和良好实践的中国化与理论升华，是指导中国银行业监管工作的纲领和旗帜。它包含四个组成部分：一是清晰的银行业监管目标；二是科学的银行业监管理念；三是完善的审慎监管框架；四是强有力的持续监管。这四部分形成了一个不可割裂、相互衔接、相互贯通的有机整体。监管目标是银行业监管的总体工作方向；监管理念是实现监管目标所需遵循的指导思想和工作思路；审慎监管框架是贯彻监管理念、实现监管目标的制度基础和机制保障；持续监管是实施有效银行监管的具体手段和执行保障。

　　中国特色银行业监管理论体系既借鉴了国际先进理念与实践经验，又与我国社会主义初级阶段的国情和银行业发展阶段相适应，充分吸收了我国银行业监管历史上积累的经验；既与时俱进、具有较强的针对性和鲜明的时代特色，又具有延续性、一致性。中国特色银行业监管理论体系是在实践中不断总结、不断提炼的过程中逐步形成的，同时又是一个面向未来、不断发展的开放的理论体系。

　　清晰的银行业监管目标

　　科学监管必须要有清晰、准确的目标定位。我国《银行业监督管理法》明确规定了银行业监管的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。在此基础上，银监会具体设定了四项监管目标：第一，保护广大存款人和消费者的利益。监管机构作为公共管理部门，首先要代表存款人和消费者监督管理银行经营活动，保护其合法权益免受不当侵害。第二，增进市场信心。银行业风险具有传染性，增进市场信心对维护金融体系平稳运行至关重要，是各国监管当局重要的监管目标之一。第三，通过宣传教育和信息披露，增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别。与发达市场相比，我国银行业金融机构及其客户对市场规则的理解和认识还不够深入，监管机构要努力增强公众的金融意识、风险意识，推动建立良好的信用文化。第四，努力减少银行业金融犯罪，维护金融稳定。我国银行业金融机构公司治理和内控机制还有待完善，法律制度环境还需进一步改善，减少金融犯罪将是我国银行业监管的长期任务。

　　良好监管标准是提高银行业监管有效性的标杆与衡量准则。为了促进银行业监管目标的实现，银监会在成立之初就提出了良好监管的六条标准。第一，促进金融稳定和金融创新共同发展；第二，努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；第三，各类监管设限科学、合理，有所为，有所不为，减少一切不必要的限制；第四，鼓励公平竞争，反对无序竞争；第五，对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制；第六，高效、节约地使用一切监管资源。

　　科学的银行业监管理念

　　监管理念既是对监管实践经验的总结、归纳和提炼，又是监管的行动指南。银监会及时提出并努力实践“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。“管法人”就是注重对银行法人机构的监督和管理，强调法人机构风险内控的体制机制和资源建设，强调法人总部对各级各类分支机构的管控能力。“管风险”就是以风险作为银行业监管的重点，围绕各项风险的识别、计量、监测和控制，不断改进监管方法和手段，促使银行业稳健经营。“管内控”就是强调银行业金融机构风险内控的有效性。监管不能也不应该代替银行内部管理，而重在指导和监督银行不断完善其内控机制、制度、技能和文化。“提高透明度”就是要求银行业金融机构披露相关信息，提高信息披露质量，同时要求监管部门提高履行职责的透明度，接受公众监督。其目的在于加强市场约束，对监管形成有益的补充，并增进市场信心。

　　近年来，我国银行业以信贷业务为主、利差收入占比过高的情况有了改观，但信贷资产仍占主要地位。据此，银监会及时确立了“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足”的持续监管路线图，即在首先抓好贷款准确分类的基础上，要求银行根据分类贷款的风险，充足地提取损失准备，进而真实地反映利润，准确地计算资本充足率。这一监管路线图已成为规范监管工作程序、突出监管工作重点、实施审慎监管的有力抓手。

　　完善的审慎监管框架

　　主要包括三大组成部分：审慎全面的监管规则；行之有效的监管工具和科学合理的监管组织体系。

　　一是审慎全面的监管规则。

　　银行业监管规则体系主要由法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层次构成，法律、行政法规是基础和主干，部门规章和规范性文件构成了实际监管工作中的依据和准绳。其中，我国《银行业监督管理法》作为一部专门的行业监督管理法，明确界定了我国银行业监督管理的目标、原则和职责等。银监会成立以来，不断建立、健全监管法律法规，先后发布实施了600多份监管规章、规范性文件，清理、废止了84份，极大地充实和完善了监管规则体系，初步形成了涵盖信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险等主要风险的审慎监管法规框架，为银行业监管工作的具体实施提供了高质量的监管规则支持。

　　国际金融危机爆发以来，银监会深入跟踪研究国际监管标准改革及其对我国银行业经营和监管的影响，实质性参与国际监管标准讨论和制定。在此基础上，立足我国实际，积极借鉴国际监管改革成果，与时俱进地补充完善我国银行业监管标准。在深入研究、反复论证、多次征求意见的基础上，2011年4月，银监会发布了中国银行业实施新监管标准的指导意见，在全球主要经济体中较早地将国际金融监管改革共识进行了本土化，这将为进一步促进我国银行业安全稳健运行奠定更加坚实的制度基础。

　　二是行之有效的监管工具。

　　在动态完善和不断做实流动性、拨备覆盖率、风险集中度、不良资产率等传统审慎监管工具的基础上，随着国际金融监管改革的不断推进，我国银行监管又陆续引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等银行监管工具，银行监管的工具箱不断得以充实和完善。有以下四方面重点。

　　首先是资本。资本监管既注重推动银行资本金数量与业务规模和风险水平相适应，促进银行提高风险计量水平和资本的风险敏感性，又重视通过加强资本在全面风险管理中的作用来改善银行的风险管理机制。监管要求上始终重视资本质量和损失吸收能力，明确提出银行股本和留存收益组成的核心资本不低于资本净额的75%，并要求银行间互持次级债应当从附属资本中扣减，以防止可能形成的系统性风险。同时，要求商业银行建立良好的资本补充机制，优先考虑补充核心资本，强调股东持续注资的责任和内部积累能力，并要求银行真正发挥资本对资产扩张的制约作用。建立留存超额资本、逆周期超额资本以及系统重要性附加资本监管要求。按照新监管标准要求，商业银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率的最低要求分别为5%、6%和8%；留存超额资本和逆周期超额资本分别为2.5%和0～2.5%，系统重要性银行的附加资本要求目前定为1%。新监管标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5%和10.5%，若出现系统性信贷过快增长，需计提逆周期超额资本。二是拨备。在拨备覆盖率的基础上，结合中国实际，建立了贷款拨备率(总拨备与总贷款的比值)监管工具，监管部门原则上按两者孰高确定银行业金融机构贷款损失准备监管要求。新监管标准要求贷款拨备率不低于2.5%，拨备覆盖率不低于150%；并根据经济周期、贷款质量和盈利状况，对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整，进一步缓解银行体系的亲周期性。三是流动性。在传统流动性比例、存贷款比例、核心负债依存度等监管指标的基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标，建立多维度的流动性风险监管指标和监测指标体系，提升流动性风险监管的有效性。四是杠杆率。为防止银行业金融机构杠杆率的过度积累，设立了杠杆率监管标准。杠杆率监管制度的建立，在宏观审慎层面，有利于防止银行业金融机构资产负债表的过度扩张和过度承担风险，控制系统性风险；在微观审慎层面，可以对采用风险加权的资本充足率形成补充，有利于确保整个银行体系保持一定水平的合格资本

　　三是科学合理的监管组织体系。

　　我国当前的银行业监管组织体系既反映了国际银行业监管的基本共识，也反映了我国银行业发展实际，体现了以机构监管为主、兼顾功能监管的理念。根据我国银行业发展阶段特征，按照不同银行业金融机构的类别，目前设立了负责大型银行、中小银行、外资银行、政策性银行、非银行金融机构和农村合作金融机构监管的部门，分别为银行监管一部、二部、三部和四部、非银行金融机构监管部、合作金融监管部等。在不断强化机构监管的同时，又先后成立了创新业务监管部、信息科技中心、案件稽查局等功能监管部门，加强对创新业务、IT信息科技风险、各类案件风险等的功能监管。同时银监会也注重加强市场风险监管等专业功能监管团队的建设，并不断强化其与机构监管团队之间的协调合作。

　　2007年开始，银监会在试点基础上稳步推行主监管员和主查员制度。主监管员按照被监管的法人机构设置，以实现对机构风险的全面监控，突出机构监管理念。主查员按照项目原则设置，以实现对同质同类机构高风险领域的专业排查，突出功能监管理念。“两主员”制度的建立，充分发挥了监管部门单兵作战能力和团队作战能力，体现了机构监管与功能监管的有机结合。

　　强有力的持续监管

　　合理的监管标准和规则是银行业监管的起点，如何持续有效地执行、实施这些规则同样重要。提高监管的有效性，需要强有力的持续监管。

　　准入监管。作为有效监管的第一道防线，把好“准入关”是建设高效、公平并富有竞争性的银行业体系的重要前提，更是“风险关口前移”的关键所在。准入监管强调科学、合理设限，有所为、有所不为，减少一切不必要的限制。具体而言，准入程序遵循依法、简化、规范和透明的原则；准入标准突出科学合理设限，审核的核心是银行业金融机构的经营状况和管控能力；准入审批时限突出高效原则，根据缓急程度制定明确的行政回复时限。经过多年努力，银行业准入监管实现了一系列新突破，调整、发布了多项准入监管规章，对完善金融服务、促进市场公平竞争、鼓励金融创新起到了积极作用。

　　现场和非现场监管。现场和非现场监管是持续监管的核心所在，主要内容包括：在单一法人和集团并表的基础上收集、监测与分析银行统计报告及报表，制定监管计划，实施非现场监管；通过派驻检查人员实地检查对监管信息进行核实，开展现场检查等。银监会成立以来，完成了非现场监管指标、报表体系和非现场监管信息系统的开发使用，进一步挖掘、建设了“银行早期风险预警综合系统”等多个非现场监管子系统，规范了非现场监管流程，修订颁布了新的监管评级制度；加强了现场与非现场监管的联动，规范现场检查操作规程，推进现场检查软件的开发使用，提高现场检查效果，加大对违规行为和风险问题的查处力度，持续监管的有效性和专业性得到大力提升。

　　监管纠正。监管者在核实监管规则未能得以遵循时可以行使监管纠正权力。通过责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、限制分配红利、取消高管人员任职资格等措施，银监会对于银行业金融机构违反审慎经营规则的、或者经营行为严重危及其稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，进行了严肃查处，促使其纠正，对已不再具备继续生存能力的机构也执行了市场退出安排，以保护整个银行体系的稳健性。据统计，2003～2010年，银监会共查处银行业金融机构违规金额7.37万亿元，处罚违规银行业金融机构14780个，取消高级管理人员任职资格1459人。高风险城市商业银行、城市信用社和非银行金融机构的风险处置工作基本完成，已有28家城市信用社实现市场退出或完成改制，近30家非银行金融机构进行了破产清算或重组。这些监管纠正措施的实施体现了监管工作的持续性，大大增强了监管的效力。

　　监管的执行力。为强化监管执行力，除了现场和非现场监管以外，监管部门以审慎会谈、约见谈话和风险提示制度作为非现场监管的补充和延伸，向银行提出监管部门所关注的问题，并要求银行限期采取有效措施化解风险隐患。审慎监管还强调查处结合，通过对现场检查项目开展后续检查，跟踪机构整改情况，对银行不及时纠正、整改措施不落实、整改效果不好或拒绝执行监管要求的情况，依法采取进一步的监管措施，不断提高监管执行力。监管政策的后评价也是体现监管执行力的一项重要内容，银监会对银行业对外开放政策、银行并表监管指引、“三个办法一个指引”等多项已经出台的监管政策开展了后评价，深入推进监管制度的落实。

　　我国银行业监管的实践与经验

　　在深入探究和充分尊重我国银行业发展的客观历史规律的前提下，通过“认识—实践—再认识—再实践”的认知过程，中国特色的银行业监管理论与银行业监管实践不断相互促进。银行业监管实践工作有序开展，持续深化，在战略上统揽全局、突出重点，在战术上统筹兼顾、结合实际，审慎监管制度和监管能力建设都取得了突破性进展，并赢得了银行业持续稳健运行的良好局面。

　　宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。银行业监管肩负着防范单体机构金融风险和系统性金融风险的双重职责。金融危机爆发以来，银监会汲取国际金融危机教训，加快了对宏观审慎监管方法的研究和实施。一是探索实施逆周期监管政策。结合对宏观形势和银行业风险状况的判断，要求商业银行在最低资本充足率要求基础上，计提留存和逆周期资本缓冲。根据经济发展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同，对贷款损失准备进行动态化和差异化调整，以达到“以丰补歉”目的。在房地产市场持续快速上涨时期，还及时采取了房贷比率(LTV)控制等一系列简单、透明、有效的审慎举措。如2007年提出、2009年强调和重申二套房首付比例40%、贷款利率不得低于基准利率1.1倍的要求，2010年4月将二套房首付款比例提高到50%，并暂停了三套房贷。二是持续加强对系统重要性银行的监管。大型银行要计提1%的资本附加，风险管理和公司治理也要达到更严格的监管要求。进一步完善并表监管制度，积极开展系统重要性银行并表管理的现场检查和非现场监管工作，探索构建系统重要性银行的监管政策框架。三是不断增强对系统性风险的监测、预警和分析能力。围绕复杂的经济金融形势，定期开展银行业风险同质同类分析，并按季就宏观经济形势和银行业主要风险趋势向银行业进行通报和风险提示，指导银行业作好压力测试。加快风险监测预警系统的建设，定期出台银行业预警分析报告。

　　事前结构性监管措施与持续监管同时强化。在加强持续监管的同时，坚持采用并不断改进事前结构化限制性监管措施，降低不同金融市场、行业、地域的风险传染性。一是坚持银行体系与资本市场之间的防火墙安排。严禁银行信贷资金进入股市，禁止银行为公司债提供担保，同时要求银行严密监测作为抵押品的股权价格的变动情况。二是审慎开展商业银行综合经营试点。要求试点银行必须具备并表风险管理能力，满足相应的资质条件，并建立严格的风险隔离安排。建立综合经营的后评价制度，监管部门可以提前采取干预措施，对于在合理时限内跨业经营仍不能达到所在行业平均盈利水平的银行，要求其退出该行业。三是建立银行国别风险管理制度，推动银行业金融机构将国别风险纳入全面风险管理体系，提高防范风险跨境传染的能力。

　　监管标准统一性和监管实践灵活性适当平衡。银行监管部门始终奉行实事求是的精神，将监管标准的统一性和监管实践灵活性适当平衡。例如，在实施巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ以及制定新监管标准过程中，一方面，为保证银行业竞争的公平性，要求所有商业银行在2011年底前均需按照第一支柱的监管要求计提监管资本，初步建立第二支柱资本充足自我评估程序。另一方面，要求不同类型的银行实施与自身业务、规模和管理水平相适应的风险计量方法，鼓励具备较高风险管理水平的大型银行、国际活跃银行和经营区域较广的银行开发高级计量法，但也要求银行审慎选择适合自己的计量方法。统一设定了适用于各类银行业金融机构的最低监管标准，同时制定了银行业分阶段、分步骤、分类别实施新监管标准的方案，适当提高了系统重要性银行监管标准，并根据不同机构情况设置了差异化的过渡期安排，以确保各类银行业金融机构向新监管标准平稳过渡。

　　支持经济持续增长和维护银行业体系稳健统筹兼顾。银行体系是我国实体经济融资的主要渠道，实体经济也是银行盈利和发展的基础。银监会高度重视通过金融服务助推实体经济结构调整和发展方式转变，要求银行业认真贯彻国家宏观调控政策，坚持按照“有保有压”的要求，合理调整信贷投向，确保三农、小企业信贷增幅不低于全行业贷款平均增幅，严格控制“两高一剩”行业贷款，执行差别化的房贷政策，严控资产价格泡沫，有效助推实体经济又好又快发展。与此同时，银监会积极引导银行业优化信贷结构，加强行业风险监测和管理，坚守风险底线。通过强化“三个办法一个指引”信贷管理制度的建立和实施，推动银行业建立更加严格有效的信贷管理政策和流程，防范不良贷款增长，以巩固和发展银行业改革发展的良好势头。

　　外部监管与内部自律相互促进。在国务院统一指导下，银监会积极推动国有商业银行相继完成注资、股改、引进战略投资者、境内外上市等工作，国有商业银行治理结构发生明显变化。建立健全银行公司治理的相关监管制度以及用于评估公司治理的量化指标，从董事会尽职、董事履职、治理架构等方面引导、加强各类银行业金融机构的公司治理建设。通过开展专项现场检查、与董事和监事开展座谈等方式，引导银行明晰各治理主体的职责和权限，提高公司治理水平。结合国际上对公司治理的全面反思，及时出台《商业银行董事履职评价办法》《商业银行薪酬机制监管指引》，督促银行完善公司治理机制，建立绩效考核与风险相挂钩的激励约束机制，增强内在约束力。

　　始终坚持将国际最佳实践有效运用于中国实际。银监会成立以来，已对照《有效银行监管核心原则》开展了四次自我评估。自评估工作已成为查找我国银行业监管与国际标准差距、提高监管能力的重要工作机制。2009年8月，我国首次金融稳定评估(FSAP)工作正式启动。在评估过程中，银监会评估工作组充分准备，努力工作，既充分展示了我国银行业改革开放和监管成果以及应对本次国际金融危机的成功经验，又客观分析了银行业面临的挑战。历时两年的FSAP评估工作，对于提高我国金融监管有效性、增强金融业稳定性具有继往开来的重要意义。巴塞尔新资本协议在中国银行业的实施工作也稳步推进，目前已经取得突破性进展，配套监管法规的起草和发布工作已基本完成。巴塞尔协议Ⅲ正式发布后，银监会迅速出台了中国银行业实施巴塞尔协议Ⅲ的时间表和基本方案，及时推出中国特色的银行业实施新监管标准的指导意见，正在修订的《商业银行资本充足率管理办法》也纳入了相关要求。结合中国银行业监管实践，银监会还摸索和归纳了一些科学和客观的监管原则，如针对金融创新的风险提出“风险可控，成本可算和信息充分披露”的监管原则。银监会还广泛深入地参与了国际监管规则的制定工作，推动发展中国家的实际情况和利益在国际规则制定过程中得以充分考虑，并有效汲取国际经验和教训。实践证明，这些理念和最佳实践的引进以及与中国国情的融合，对于促进形成符合现代银行业要求的审慎监管体系起到了积极的作用。

　　我国银行业监管展望

　　“十二五”时期是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段，是全面建设小康社会的关键时期。面对“十二五”的新起点和新要求，银行业监管必须再接再厉，持续完善审慎监管框架，不断改进监管方法手段，积极构建系统性风险防范长效机制，同时努力提升银行业全面风险管理能力，引导银行业提高发展质量，使中国银行业在“十二五”时期更加安全稳健，更加富有竞争力。

　　持续改进工具方法，健全具有中国特色的银行业监管框架。不断完善银行业监管制度，引导银行业稳步实施中国特色的新监管标准。资本和流动性监管并重，推动银行建立稳定、高质量、多元化的资本补充机制以及更加有效的流动性风险管理体系。继续参与国际监管规则改革工作，紧密结合国际最佳实践和我国银行业实际，进一步推进巴塞尔新资本协议、巴塞尔协议Ⅲ的本土化，将良好的风险文化根植于日常经营管理之中。优化监管组织体系，改进监管流程，提升非现场监管和现场检查效能，强化并表监管，持续推进监管能力建设。与此同时，加强审慎监管政策和监管工具实施效果的后评价，深入实际开展对监管有效性的评估工作，结合实践检验情况，不断改进监管政策、工具和方法。

　　完善宏观审慎监管，积极构建系统性风险防范长效机制。在近年来宏观审慎监管实践的基础上，结合我国国情和银行业实际，进一步探索建立宏观审慎政策机制，完善宏观审慎监管工具，加强对系统性风险的有效防范。一是逐步建立对系统性风险的监测、分析与管理体系，积极构建系统性风险防范长效机制，提高应对系统性风险能力。二是科学运用留存和逆周期资本缓冲、动态拨备、贷款价值比率等监管指标，深入推进逆周期监管制度的完善和实施，加强对杠杆率等新监管工具的使用和研究，有效控制单个银行机构和整个银行体系的杠杆化程度。三是加强对我国系统重要性银行业金融机构的监管，研究实施更全面和严格的监管标准，建立监管强度、监管资源与系统重要性相匹配的监管机制，同时建立“自我救助”机制，降低“大而不倒”导致的道德风险。四是进一步提高并表监管能力，完善防火墙机制，加强跨业监管合作，强化对跨市场产品的风险监测，防止风险传染。

　　强化监管执行力建设，提升监管有效性。提高监管力度和有效性，要求监管者必须抓重点和“长牙齿”。这主要包括八个方面要求。一是监管必须具有独立性，拒绝行政干预和放松标准。二是监管做法应具有主动性和互动性，对银行的产品契约和销售进行必要的监管。三是监管部门对银行的风险评估和检查应具有前瞻性和针对性，以促进银行不断提高全面识别和管控风险的能力。四是不应允许“太复杂而难以监管”的银行存在。五是监管部门的干预措施应根据风险程度做到灵活且频率适当。六是监管部门在必要时能够介入银行最高层的决策，从源头上纠正不审慎情况发生和累积。七是被监管机构必须按监管部门要求，有能力为科学决策和管理获得及时、准确的数据。八是银行和监管部门都必须明白模型的使用范围，并能够各自独立地开展压力测试和进行相关信息的共享。

　　加强跨境监管合作，提高危机管理能力。继续加强跨境监管合作，建立对境外监管当局监管能力的评估机制，健全系统重要性银行的监管联席会议制度等监管协调机制，提高监管协作的质量，积极防范风险的跨境传染；推动建立有效的、持续的审慎风险管理和金融稳定的全球标准，推动国际金融监管协调；促进建立全球性金融危机应急和救助机制，加强跨境危机处置安排，提高共同应对危机的能力。

　　深化体制机制改革，推进银行业可持续发展。一是通过深化银行绩效考核机制改革，真正落实银行转变发展方式的要求。推动银行缩减规模考核权重，提高风险考核权重，关注运营和管理成本，鼓励银行通过优化流程、提高运营管理效率等实现精细化、集约化发展，切实改变单纯追求规模、速度和市场份额扩张的粗放式发展模式。督促银行将薪酬激励与长期风险责任相挂钩，真正实施薪酬的延期支付和追索扣除制度，建立起体现可持续发展要求的薪酬机制。二是进一步促进银行业强化自我约束。继续督促银行业建立科学高效的决策、执行、监督和制衡机制，加强公司治理建设，强化内部控制，提高自我约束能力。三是引导银行业建立差异化发展战略，提高核心竞争力。继续引导银行业制定差异化的发展战略，明确市场定位和商业模式，培育并发挥比较优势，形成自己的特色服务和市场品牌，提高核心竞争力，切实改变银行业同质化竞争局面。

　　作者系中国银行业监督管理委员会主席

　　

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