2006年7月，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》印发，国家土地督察制度正式实施。5年来，一项有中国特色的国家土地督察制度逐步形成。

　　在2003年开始的新一轮“开发区热”中临危受命，国家土地督察机构自此担负起守卫耕地红线、落实宏观调控、护航科学发展的国家使命，保证了政令的畅通，5年来逐渐成为耕地红线的坚强守卫者、土地调控政策的忠实护航者、土地管理法律法规政策完善和改革的推进者。国务院领导同志批示指出，土地督察工作有力保证了中央土地管理政策和耕地保护战略目标的落实，要求再接再厉、不可松懈。

　　在土地管理体制改革的总体布局下，土地督察机构积极探索，创造性地回答了我国行政体制改革在土地管理中探索实验所遇到的各种理论和实践问题，为加强和改善土地宏观调整、促进严格管地科学用地提供了有效的制度保障。

　　土地督察人在实践中形成了自身的职责定位，构建了例行督察、审核督察、专项督察为核心的业务体系，围绕“一条主线、三个重点”（以监督省级和计划单列市政府土地管理和利用情况为主线，以监督耕地保护责任制落实、土地调控政策执行、推进土地政策完善为重点），借助“在线土地督察”的科技手段，工作广度、深度、强度大步提升，成为遏制违法用地、保障土地资源安全的重要力量。2007年～2009年度卫片执法检查结果表明，全国土地管理和利用秩序持续好转，有关指标均大幅降低。

　　土地督察人筚路蓝缕、艰辛探索，成长为一支忠于职守、勇于开拓、团结奉献、敢于碰硬、清正廉洁的队伍，成长为为国督察的“特种兵”。

　　5年，1826天，在人类历史长河中只是细小的浪花，中国土地管理事业却由此长风破浪，开启新篇。

　　尽职履责，作耕地红线的坚强守卫者

　　面对自2003年以来经济过热出现的新一轮滥占滥用耕地、大量圈占土地建设开发区的现象，党中央、国务院于2004年在全国开展了土地市场治理整顿工作，并作出改革省以下国土资源管理体制、建立国家土地督察制度的重大决定。国家土地督察制度应时而生，其首要职责就是作保护耕地红线的坚强守卫者。

　　2006年11月，国家土地督察机构正式对外亮相，率先在河北、福建等地开展了对耕地保护的督察，发出了土地督察的先声。督察工作从起步之初，就以“突出监督检查省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况”为重点，盯紧新增用地，守卫耕地“红线”。

　　2007年，督察机构第一批20名人员到位后，一系列“亮剑”行动，打响了保护耕地的战役。针对北京市顺义区违法圈地千亩建跑马场的案件，向北京市政府发出第一份国家土地督察整改意见书；针对四川省眉山市以工业集中区为名擅设开发区，向四川省人民政府发出第一份国家土地督察整改通知书……短短的时间里，督察机构的社会知晓度、关注度飙升。

　　专项督察显锋芒！5年来，督察机构针对重大违法用地问题，向省级及计划单列市人民政府发出98份督察建议书、整改意见书和限期整改通知书。督促对擅自调整土地利用总体规划、非法占用基本农田的地方政府进行整改，共查处违法案件近2000件，清理违法违规事项211件。

　　围绕涉及“红线”变更的政府批地行为，督察机构探索开展审核督察，2006年底在各督察局起步，2007年试点，2008年统一规范，2009年实现全覆盖、常态化。5年来，共抽查土地审批备案材料20890件，查处违反审批权限、边报边用、耕地占补平衡不到位等问题2077个，向有关省级政府发出21份督察文书，并督促整改，一些突出问题被转入专项督察重点打击。

　　探索开展对地方政府土地管理利用情况的“全面体检”——例行督察，2007年在河北沧州“试水”，2008年在各督察局试点，2009年全面铺开，2010年划定了128个重点督察区，规划“重点区域三年一覆盖，非重点区域五年一覆盖”。例行督察以发现问题和解决问题为最终目标，让地方点着“问题清单”整改，对违法用地进行“大扫除”。迄今为止，除西藏、新疆和青海以外30个省（区、市）和5个计划单列市的1135个市县已接受过例行督察，共计有卷宗182681份被审查，55424个地块被核查，涉及土地451.1万亩，其中耕地220.45万亩。

　　督察机构也成为国土资源部会同农业部、国家统计署开展的省级政府耕地保护责任目标考核的重要参与者，通过实地检查耕地占补平衡情况，查实查准各省耕地保护责任落实情况；与中央有关部门共同推动监督检查工作，将土地管理情况纳入检查范围；配合中央巡视组、灾后恢复重建办公室、审计部门等开展工作，扩大督察成果效用和影响力。

　　通过这些工作，督察机构与各级政府“对账”、“算账”，督促地方“清账”、“还账”。地方各级政府保护耕地意识和依法用地意识明显增强，地方政府违法导致的耕地流失明显减缓。2008年度卫片执法检查的监测区域比2007年度增加了86个城市、323个区，但违规违法用地从26.57万亩下降为25.9万亩。2009年度土地卫片执法数据显示，卫片覆盖的172个城市违法用地宗数、违法占用耕地面积比上年度分别下降18%、51.57%。

　　严守“闸门”，作土地调控政策的忠实护航者

　　2003年，中央正式提出运用土地政策参与宏观调控。2004年，中央做出暂停农用地转用审批半年的决定，土地政策全面参与宏观调控。同年，党中央、国务院决定设立国家土地督察制度。督察机构成立后，从参与全国土地执法百日行动到开展“保经济增长保耕地红线工程”，始终严守土地“闸门”，始终以检查、督促地方落实国家土地调控政策为重点，成为土地调控政策的忠实护航者。

　　2007年9月，面对严峻的土地违法形势，国土资源部在全国开展土地执法百日行动。土地督察机构全力以赴参与其中，负责组织协调、监督检查，工作遍及全国50多个地市、100多个县（区）。短短半年时间里，督促地方清理出“以租代征”等三类土地违法违规案件3.1万件，涉及土地336万多亩，立案查处2.67万件，没收地上建筑物1468万平方米，拆除772万平方米，退还土地15万亩，督促指导各地建立土地执法监管长效机制百余项。

　　2008年年底，全球金融危机爆发。2009年，为贯彻落实中央扩内需、保增长战略决策，国土资源部在全系统开展“双保行动”，督察机构被确定为“前线指挥部”。通过深入一线，实地核查扩大内需项目建设用地现场，加强重点地区监管，督察机构兵分多路，检查了22个省份、50个地市、100多个县的扩大内需项目用地情况，到达675个扩大内需项目建设用地现场开展核查。同时，频出“重拳”，对24个省（区、市）和3个计划单列市的150个县开展例行督察，督促地方政府查处整改了大量违法用地行为，追缴土地税费30.24亿元，发放征地补偿费1.49亿元，补充耕地和复耕土地4.1万亩，补划基本农田12.68万亩，收回闲置土地9210亩，盘活批而未供土地6.9万亩。

　　针对扩大内需中大量未列入相关规划的项目提前实施，督察机构建议将扩大内需项目纳入新一轮土地利用规划；针对城市批而未用土地数量较大，建议允许地方调整用地区位；针对扩大内需项目急需用地，建议精简国家重点单独选址项目用地审批报件，加快审批效率……这些都有效地保障了扩内需项目及时落地。

　　2010年，国土资源部结合形势变化，将“双保行动”上升为“双保工程”，实现常态化、战略化。督察机构围绕宏观调控要求和国土资源中心工作，将新一轮土地利用总体规划修编、房地产闲置土地、保障房用地保障等列为监督检查的重点，通过开展修编成果实地核查，防止以修编为名擅自扩大建设用地规模；针对闲置房地产用地问题，向除西藏以外的30个省（区、市）政府发出整改意见书，督促加大整改力度，并对整改情况进行评估，实地抽查了69个地级以上城市的362宗闲置房地产用地。全年全国共清理闲置房地产用地13万亩，处置10万亩，保障房用地供应计划超过36万亩。

　　进入2011年，党中央、国务院针对房地产调控的严峻形势，连续出台了更为严厉的房地产调控政策。督察机构迅速跟进监管，进一步加大对保障房建设用地保障情况的监管力度，持续跟踪各地房地产市场的发展动向和调控政策在地方的落实情况。驻东南沿海地区的督察局，及时跟踪监管和调研服务国家级规划区建设，促进部省签署合作协议，破解“两难”问题，服务转型发展。

　　完善制度，作法治政府改革发展的推动者

　　2004年土地市场治理整顿显示，大量违法违规圈占土地的主体主要是地方政府。面对这一情况，国土资源部门普遍遭遇执法难的情况。改为省以下垂直管理后，国土资源部门与地方政府的协调又出现了问题。设立土地督察制度，弥补了对地方政府用地管地的监管“真空”，填补了对地方土地管理行为纠正监督机制的空白，成为健全执法监察体制、加强政府土地管理制度建设的重要方面。

　　5年来，督察机构积极配合国土资源部的中心工作，如2010年“两会”期间的“百人调研”、“增减挂钩”快速调研、执法检查等，开展了大量扎实有效的实地核查、督促整改、验收评估等工作，发挥了一线监管的独特作用，实现了“将服务和监管抓起来”的目标。

　　土地执法百日行动，是督察机构扩大影响、磨炼业务、锻炼队伍的第一次重大机遇。作为一个崭新的机构，土地督察机构走到哪里，都肩负“双重使命”、实现“双重效果”——推动百日行动，宣传督察制度。成立以来，督察机构积极配合土地卫片执法检查，与国土资源执法部门协调联动，充分发挥在约谈政府负责人、实地核查等方面的优势。在2007、2008年度卫片执法检查中，督察机构约谈了土地违法违规问题严重的16个市政府负责人；在2009年度卫片执法检查中，分步骤约谈了21个县（市）政府负责人，赴80个地级市、2386个用地现场开展实地核查。运动式执法转变为常态化监管，“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的国土资源综合监管体系初步建成。

　　督察机构在督促地方整改问题中，将治标与治本相结合，推动“上”“下”“左”“右”积极探索新机制。国家层面，在大量一线工作基础上形成的很多政策建议，得到了总督察的采纳，推动出台了新的土地管理政策。如，2010年针对国家和省级重点项目建设用地未报即用违法用地严重的问题，督察机构推动“未报即用”违法用地清查整改，促进了十部门联合发文，加强和改进重点建设项目用地服务和监管。

　　在地方层面，审核督察、例行督察、专项督察的开展，启动了对地方土地利用和管理工作的“杀毒防毒程序”，在清除病毒的同时建立“防火墙”。例行督察每进行一次，都从关键“点位”上明显促进了地方土地管理制度的建设和完善，“系统”安全性明显提高。尤其是通过实施全过程、全方位督察，将一些地方政府相关部门违反土地管理相关规定办理有关审批手续等问题暴露出来，并要求地方政府组织整改，推动了政府土地管理模式的改革创新。此外，通过对地方出台的涉土规章制度、文件等进行合法合规性审查，要求地方撤销了一大批违背“上位法”的所谓“地方政策”，促进了土地管理法律政策在全国的统一实施，提高了政府土地管理依法行政的水平。福建省副省长张志南就曾批示：督察整改是提高土地管理水平的难得机遇。

　　据不完全统计，2010年督察机构对全国77个地级以上城市2007年～2009年土地利用和管理情况开展了例行督察，警示约谈了244名地方政府和部门有关负责人。截至今年4月中旬，已给予党纪政纪处分1113人，移送司法机关追究刑事责任293人，撤销违法违规文件201个，新制定完善规范性文件249个。

　　5年来，土地督察机构与30个地方政府开展了共建科学发展的土地管理新机制试点工作，探索路径，培植典型，与地方共同探索构建有利于保障和促进科学发展的土地管理新机制，形成了一大批“制度标本”。

　　锤炼队伍，打造作风过硬、能打硬仗的督察尖兵

　　“五加二”、“白加黑”、长期出差、“四不清”（白天晚上分不清，工作日周末分不清，过节和平时分不清，北京和驻地分不清）是督察人的工作常态，默默奉献是普遍现象。人们说这是一支“特种兵”，很多地方的干部都竖起大拇指。国家土地总督察指出：“围绕着督察核心业务开拓创新，围绕着部中心工作勇当尖兵，围绕着完善机制提升能力，事实表明，督察队伍是一支政治坚定、忠于职守、值得信赖的队伍，是一支勇于吃苦、甘于奉献、善打硬仗的队伍。”

　　路线确定后，干部就是关键因素。5年来，督察机构在一线实践中摸爬滚打，经受锻炼，快速成长，土地督察业务水平越来越高。与此同时，督察机构从组建之初，就将思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、党风廉政建设“五位一体”同步推进，以学习落实科学发展观活动、“作风建设年”、“创先争优”活动等为契机，持续加强自身建设，打造了一支忠于职守、勇于开拓、勤奋敬业、敢于碰硬、清正廉洁的过硬队伍。

　　党中央、国务院、国家土地总督察、副总督察在机构组建初期就明确指示，要加强土地督察队伍建设。2007年12月21日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在接见国家土地督察机构负责人时，提出了“严”、“明”、“勤”、“廉”的要求。国家土地总督察、副总督察在督察工作开局之时就提出了加强党风廉政建设和作风建设的明确要求。

　　督察机构积极投身学习实践科学发展观活动。在部“改进作风，提高执行力”大讨论中，新生的土地督察队伍理性分析了督察工作和自身情况，看到了督察工作处在第一线的优势，也意识到自身政治素质、业务能力、党风廉政面临着极高的要求。督察机构与省级政府共同推动保障和促进科学发展的土地管理新机制建设，在30个地区开展试点工作，强化土地管理长效机制建设，有效落实共同责任。

　　2010年，开展督察机构“作风建设年”活动，明确提出建设学习型、创新型、廉洁型、碰硬型国家土地督察队伍。一年来，形成了以年度整训、领导干部“六个带头”、督察机构主要负责人领导责任制、党风廉政监督员、廉政巡视、廉政纪律“八不准”六项制度为核心的作风建设长效机制。

　　2011年，在督察工作进入稳定期、可能出现热情归于平淡、工作流于形式的阶段，督察机构全面推进党的建设，焕发出巨大的干事创业热情。创建“临时党支部建在督察组上”模式，以“四硬一实”（“作风硬、制度硬、能力硬、手段硬和效果实”）为目标，开展“五比五争五创建”、“五个一”活动，督察局党组中心组织学习、业务讲评、撰写心得等实现常态化、制度化。创严格监管之先，争敢于碰硬之优，逐步探索出一条有土地督察特色的党建工作之路。

　　督察干部来自四面八方，为此督察机构始终高度重视队伍融合建设和人文环境的培育，打造讲政治、讲大局、讲正气、讲团结、讲奉献的督察文化。领导以身作则，树立昂扬向上的正气。为干部成长创造良好的环境和条件，让“想干事的人有舞台，能干事的人有空间，干成事的人有发展”。班子成员之间、干部之间相互尊重、坦诚相待，队伍团结融合。关注干部队伍的思想动态，关心职工生活，积极组织整训等各种集体活动，增强干部的归属感，营造张弛有度的工作和生活环境。在督察文化的核心价值体系中，为国督察是职业的信仰，创先争优是督察的基因。

　　不断总结规范、持续探索创新，制度建设、手段建设大大推动了队伍能力建设。总督察办与督察局已出台100多项规章制度。2010年底“在线土地督察系统”全面开通运行，使督察效率大幅提高，得到总督察、副总督察高度评价。2011年，全面实现“土地在网上监管，权力在阳光下运行”，土地督察工作进入了一个新的历史阶段。

　　在这个发展和变革的时代，土地利用与管理，从没有像今天这样深刻地维系着国之命脉、民之根本，也从没有像今天这样深刻地影响着经济社会发展的进程和质量。尤其是随着“十二五”的开局，转型发展、科学发展向土地利用方式转变提出了迫切的呼唤。在促进土地管理和利用，切实贯彻落实科学发展观，全面落实“两个最严格”的土地管理制度上，土地督察持续探索的道路才刚刚开始。

　　

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