本报记者 韩洪刚

　　对于绝大部分新就业群体和外来工来说，在城市里买一套房子越来越是一种奢望。而且，中国的房价收入比仍在进一步攀升。对此，中央政府的直接反应是增加保障性住房，尤其是公租房供应。目前来看，中央政府也似乎希望推进一个广覆盖的保障性住房建设体系。但是，这在中国当前可以切实建立起来吗？即使能够建立起来，这套体系能够公平和有效地运作吗？这不仅是中国政府公共政策的重大挑战，也是公众的真切疑问。

　　“公房改革”已试错

　　时代周报：中央政府近年来开始大力推动保障性住房政策。特别是，2009年以来，中央加大房价调控力度的同时，把保障性住房建设放到了前所未有的重要地位。对此，你如何看？

　　陶然：实际上，上世纪80年代中国政府曾推行过以“公房”为主体的住房保障形式，但公房的建设、运营和维护成了沉重的财务包袱。因此才有了1998年结束福利分房、进行市场化改革的“房改”。当时，“住房市场化”成为改革大方向，有关“要建立什么样的住房制度”的判断中，也往往先提市场、后提保障。

　　但是，随着最近10年来房价较快增加，尤其是2005年后房价涨幅在政府不断调控政策压力之下仍然加快增长，就中国当前的发展水平而言，中国的房地产泡沫开始出现，在所工作的城市买房，对大多数人而言越来越是一种奢想。对此，中央政府的直接反应是增加保障性住房，尤其是公租房供应。政府从2008年明显加快了保障性住房建设的力度，并期望十二五期间进一步扩大覆盖面。

　　目前，保障性住房体系的保障对象有日益扩大趋势，不仅要对没有购房支付能力的低收入家庭提供廉租房，还要对有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭的自住需求提供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求提供公租房。

　　时代周报：这对于大多数买不起房的人而言，似乎是一个好现象：觉得自己被覆盖到了。可是，世界上没有无缘无故的“便宜”，像这样的一个体系是不是真的可行呢？

　　陶然：从目前的情况来看，中央政府也似乎希望未来推进一个广覆盖的保障性住房建设体系。考虑到此项工程的规模，其可行性与合理性需要深入探讨。政府如此大规模保障房建设工程确实会面临土地、资金、规范管理等一系列的问题和挑战。尤其是目前以公共租赁住房为主的保障性住房供给，最大问题就是资金问题。

　　据住房与建设部估算，今年1000万套保障房需要建设资金1.3万至1.4万亿元人民币。2011年1000万套保障房的投资资金预计达到1.3万亿元，十二五期间保障性住房政府的总投资额接近5万亿元。而2011年中央财政中保障性住房的补助资金为1030亿元，因此，剩余1.2万亿元则需要地方财政、银行信贷、开发商等民间资金参与。再加上各种公用设施配套，未来每年可能需要3万亿元资金。仅依靠政府财政资金、住房公积金很难解决。

　　时代周报：保障房的“资金缺口”问题，的确时常见诸报端。对此，政府也有政策鼓励和吸引社会资金的进入，这方面情况如何呢？

　　陶然：目前阶段保障房建设“主力军”从经济适用房转向廉租房和公租房为主。从趋势上看，公共租赁住房将成为保障性住房的主要形式，来解决低收入和中等偏下收入群体、新就业职工和外来务工人员的住房问题。但是，与经济适用房相比，廉租房和公租房资金压力更大，社会资金筹集的迫切性也更加凸显。

　　以陕西为例，2011年需要完成保障性安居工程总投资约776亿元，其中政府配套资金和补贴占180亿元，将近600亿元需要其他渠道筹措；再以上海市为例，2011年计划新开工建设保障房1500万平方米、22万套，其中公租房和廉租房项目，则几乎全部由政府渠道筹集。实际上，中国从1998年开始探索以经济适用房为主的保障房建设，其间一直鼓励社会资金介入，但社会资金一直没有大规模进入。

　　保障房成地方红利

　　时代周报：一直以来地方政府对保障房建设并不积极。在当前地方政府的债务问题已十分严重的情况下，保障房建设似乎更是难上加难的事情了。不过，今年以来一个值得注意的现象是，一些地方政府对保障房爆发出空前的热情。这该如何理解？

　　陶然：目前的做法是，中央向省、省再向市、县各级层层下压保障性住房建设的指标，一级压一级，其中与目标责任书一并下发的还包括工作周期和日程，等等。比如，国土资源部提出2011年为保证中央调控政策规范实施，确保保障性住房、棚户区改造和自住中小套型商品房“三类住房”用地不低于住房建设用地供应总量的70%，实现保障性安居工程用地应保尽保。

　　其实，从1990年代中期开始实施“安居工程”以来，中央政府一直在推行各类保障性住房建设。但至少在2010年之前，保障性住房一直存在用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、法律监管空白，经济适用房分配不公平、地方政府没有积极性建设廉租房等问题。相对于高速发展的商品房市场，保障性住房建设明显滞后，居住矛盾较为突出，供给严重不足。

　　一些地方政府对于保障房的热情，可能来自于把保障房视为地方开拓投融资渠道的新舞台，土地、资金、政策优惠，以及其他资源纷纷汇集而来，银行和开发商的积极性也大为改观。在中央不断收紧流动性和清理地方融资平台大背景下，保障房就这样变成了地方红利。但是，由于地方投融资平台资金使用比较难以监控，而且如果贷款量过大的话，就可能在未来带来金融风险，保障房建设融资有可能成为不良贷款又一个来源。

　　时代周报：在目前这种自上而下的保障性住房建设的巨大压力下，各地方政府也是“八仙过海，各显神通”。你如何评估一度引起广泛关注的“重庆模式”？

　　陶然：重庆是中国最早大规模启动公租房建设的城市。

　　重庆保障房建设模式有一定特殊性，与其先期大规模储备具有较好地段土地，以及未来可租转售带来的预期有一定关系。尽管如此，相对于重庆的经济基础，重庆公租房建设的规模可能仍然过大，而且还有一再加快进度的情况。那么，无论在融资、管理还是未来可租转售是否可以带来预期交易收益方面都存在很大的不确定性，其可行性值得关注。此外，由于工期与资金紧张，保障房也容易出现质量问题。

　　时代周报：最近，深圳也推出了安居型商品房，定义为“政府提供政策优惠，限定套型面积、销售价格和转让年限，主要采取市场化运作方式筹建的具有保障性质的住房。”安居型商品房价格明显高于现在的“安居房”，更多采取市场主体建设的模式，主要是面向人才和那些既买不起商品房、又够不上经济适用房条件的社会“夹心层”提供。与５年可以转为完全产权、可以上市的经济适用房相比，“安居型商品房”的售后监管更加严格，规定１０年的产权限制期，“签订买卖合同１０年后，安居型商品房产权所有人可以根据相关政策规定申请取得完全产权”。但上市的具体政策也没有明确。

　　陶然：安居型商品房可以看作是一种保障性住房体系与商品房体系的一种结合，其根本特征在于，一方面是政府“地价让利”，一方面是不像经济适用房那样公布财产状况。

　　这仍然涉及到让地方政府的“土地财政”问题。虽然，社会资金和地产商都愿意参加安居型商品房的建设开发。表面上看，政府是减轻了财政包袱，但实际上是政府减少了土地出让金收入。这在深圳或许可行，但是在中央未有补贴的情况下，其他地方不一定有动力这么做。

　　同时，据深圳市政府介绍，其重点供应对象，是深圳市政府确定的各类“人才”，其中包括公务员。那么，这种分配方式本身就涉及到是否正义的问题，值得仔细探讨。另外，深圳市本地人口拥有住房的比例已经相当高了，下一步，深圳作为中国最早进行“房改”的城市，在让外来人口有一个体面的居住方面，应该也可以进行积极大胆的探索。

　　福利分房开城市化倒车

　　时代周报：除了建设上的问题或隐忧，保障房在分配上也是问题重重。广为诟病的就是，保障性住房的政策本意是面向弱势人群，但在实际操作中，大部分房源却流向了优势人群，甚至有质疑是不是又要回归“福利房”时代—当然这只会是一部分人的“福利”。

　　陶然：从目前的情况来看，很多一线甚至二线城市的保障房一般针对本地户籍人口，公务员和国企事业单位人员更容易受益。从我国过去“经济适用住房”建设和分配的经验来看，面向社会的供给并不多，有相当部分属于“定向分配”，不合理且浪费国家资源，反而带来了更大的社会不公平。

　　大规模保障性住房建立起来后，如何能够真正实现公平分配，特别是不歧视那些外来人口，不忽视那些弱势人群，是一个很难解决的问题。至少从过去我国保障性住房建设的情况看，并没有有效的体制和机制来实现这一点。

　　时代周报：目前的保障房体系是排斥外来人口的，我们看到，几乎所有的地方政府都把保障性住房政策的适用对象定位在本地户籍。

　　陶然：如果按照“十六大”中央提出的在2020年全面建成小康社会，城镇化率超过60％的目标，中国在今后12年内将要解决新增3亿人口的城镇化落户问题，每年需安居落户的外来工及其家属将达到2500万人左右。这就意味着每年需要800万套甚至更多左右的住房需要。

　　但由于目前城市房价高企，而绝大部分农村迁移人口的收入较低，这些需要并不能全部转化为有效的市场需求，因此，通过何种方式来解决这些城市新增人口与家庭的收入问题，就成为目前政府公共政策的重大挑战。

　　从目前的趋势来看，政府实际上就给自己下了一个套儿，即必须要靠大规模提供保障性住房来实现广覆盖。

　　目前，《住房保障法》的起草已列入人大常委会立法规划和国务院立法计划，并已形成《基本住房保障法(征求意见稿)》，基本确定“提供基本住房保障的责任在政府”。可是，即使短期内地方迫于中央压力会做出一些动作，但如果要求地方长期这样做，除非中央愿意大规模增加转移支付，否则很容易出现的情况，就是“中央请客，地方买单”，最后难以实施。

　　时代周报：那么，在你看来，中国保障性住房政策的出路在哪里？或者说，我们到底需要怎样的保障房？

　　陶然： 简而言之，在中国城市化过程中，房价过高的一个根本制度原因是城市政府作为本地供地单一主体垄断供地，过少供地。大多数国家城市化过程中，工业用地只占新增用地10-20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住与城市公益事业建设。

　　与此形成鲜明对比，虽然中国城市空间扩张速度很快，但大约一半以上土地被用于搞工业开发区。正是在地方政府低价、多供工业用地招商引资，高价，少供商、住用地的扭曲性土地财政下，城市房地产泡沫才越吹越大。

　　中国目前的土地征用-出让体制以及地方政府目前所依赖的“土地财政”模式，本身就具有经济、社会的不可持续性，其本身就是需要通过土地-财税体制配套改革来进行调整的对象。而继续以土地出让金为保障性住房建设进行财政融资，就可能强化、而不是弱化这种不合理的土地征用-出让体制，结果是地方政府继续通过征地，拆迁，甚至进一步强化土地财政，而把负担转嫁到被征地拆迁农民的身上，而且会放大中国经济系统的金融和财政风险。

　　时代周报：可是问题在于，如何才能挤掉房地产泡沫和治愈地方政府的“土地财政”依赖症呢？

　　陶然：要实现根本改变，必须要进行土地制度和配套财税制度改革。只有通过土地制度改革，允许农民直接与制造业用地者直接谈判用地补偿水平，才能遏制工业用地的零地价乃至亏本出让局面，才能遏制目前沿海欠发达地区和内地大量城市大建工业开发区的热潮。只有通过土地制度改革，允许农村集体建设用地直接进入城市商、住用地一级市场，允许“城中村”等农村集体在城市规划、土地规划到位的情况下进行商品房（包括产权房和租住房）的开发，才能够改变目前地方政府垄断、过少供应住宅用地的局面。

　　

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